對農村宅基地及地上房屋調查工作的思考

趙晉睿 蘇宗躍

摘 要：作為全國第二次土地調查的接續項目，農村宅基地使用權調查已經開展，現在又加入了房屋調查內容。作為一項涉及廣大農民切身利益，繁瑣、復雜、細致、工作量巨大的工作，從政策到作業都有各種各樣的問題。本文以調查員的身份，介紹了農村集體土地使用權調查工作的一些實際問題，分析了調查的特點和難點，提出了建議。

關鍵詞：農村集體土地使用權調查 地籍調查 房屋測繪 權屬調查

中圖分類號：P208 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2016）02（c）-0000-00

為落實國土資源部《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》（國土資發[2008]146號）要求，按照國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部聯合下發的《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發〔2011〕178號）開展農村集體土地使用權調查。2015年不動產登記全面啟動，隨即在土地調查過程中加入房產測繪工作，形成了農村房地調查項目。

農村集體土地使用權及其地上房屋調查的工作任務是，全面查清全市農村集體所有土地范圍內集體建設用地、宅基地使用權狀況，以及地上房屋的權屬、界址、位置、面積、用途等，輔助區縣國土資源分局、房地產管理局依權利人申請，對符合登記發證條件的進行登記發證。同時，建立農村集體土地使用權調查數據庫和產權產籍管理系統。

1 調查發證工作流程

調查發證工作的主要流程：前期準備工作、發布通告、房地權屬調查、現場指界、房地測量、集中指界、組地籍調查卷、受理土地房屋登記申請、權屬審核、發布土地房屋登記公告、核準登記核發證書。作為調查測繪隊伍的主要工作是完成調查、測繪任務，輔助完成確權發證，其中調查工作具體內容有：

1.1 準備工作

區縣政府成立工作小組統領區縣工作并召開動員會，國土局和房管局具體主管并指定專人制定開展計劃。調查隊伍利用正射影像圖套合1：2000地形圖及相關規劃、審批資料，作好工作底圖；準備相關儀器設備和表格等；調集、培訓作業人員。

1.2 發布通告

由鄉鎮主管領導或領導小組通知縣國土局、房管局，召集村委和調查隊伍負責人參加碰頭會，明確各單位負責人或協調人職責；安排調查隊伍到相關部門查閱資料。調查隊伍制作相應村莊房地登記通告和集中指界通告上網、上報，對村委公開欄的通告進行拍照留存。

1.3 房地權屬調查、指界

由村協調員帶領作業小組進入每家每戶，調查房地權屬情況，現場標識界址點，丈量尺寸，繪制宗地草圖；由相關權利人進行指界，提供相關權源文件，并在工作底圖上簽字、按手印；如房地有爭議的，協調員負責調解，調解無法達成一致的，不進行調查，待全村工作完成后再行處理。

1.4 公告及地籍測繪：

經區縣兩局、鄉鎮和村確認無誤后，調查隊伍就本村所有未能提供權源文件的宗地進行公告，公告30天，并拍照留存。權屬調查完成后，調查小組按照1：500的測繪精度進行解析法測繪，同時配合解決遺留問題。

1.5 制作調查卷

地籍測繪完成后，制作宗地資料，包括界址表、土地房屋調查表、界址點成果表、宗地圖和房產測繪成果報告；再與權利人身份證戶口本（復印件）、土地房屋權屬來源證明表或權源文件、指界通知書、法定代表人證明書、土地房屋登記申請書和委托書等組成使用權調查卷。

1.6 調查數據入庫：

調查卷制作完成并確認后，原則上數據、信息不再變更，調查隊伍組織內業人員匯總統計，進行數據入庫工作。

1.7 輔助制作登記公告：

村莊所有登記卷宗確認完成后，調查隊伍制作《土地、房屋登記公告》，張貼到村委公告欄、上報、上網，公告期30天。若權利人有異議，在公告期內要及時提出。

1.8 檢查驗收

調查過程都由監理全程監控、檢查，調查結束后，編制工作報告、技術總結報告和質量檢查報告等文檔文件。將所有的紙質和電子成果交由鄉鎮、區縣兩局和監理進行驗收。調查隊伍對驗收組提出的問題和要求積極配合，做好檢查保障工作。

2 房地調查的難點

2.1 地籍測量難

村莊大小不一，小型村莊在200戶至300戶，大型村莊能達到1萬戶，除個別規劃發展的村莊外，絕大部分村莊以“攤大餅”的方式向外擴展，導致房屋雜亂無章，不易測繪；登高測量時，又有墻頭、門頂、房屋、屋檐等永久建筑阻礙測量；道路、胡同狹窄，也使得架設儀器困難，控制點布設不易保存、觀測；村莊內行人、行車的隨意性還可能碰到儀器。

2.2 房屋取舍難

房產測繪的主要依據是《房產測量規范》（GB/T 17986.1-2000、GB/T 17986.2-2000），但此標準“適用于城市、建制鎮的建成區和建成區以外的工礦企事業單位及其毗連居民點的房產測量。其他地區的房地產測量亦可參照執行”。

大部分的農村房屋沒有建房證，沒經過規劃審批，房產測繪不能參照城市房產測繪的流程。房屋的取舍及面積計算一般依據“整幢房屋外墻勒腳以上各層的外墻（無外墻時按柱外圍）水平投影面積之和，包括陽臺、挑廊、地下室、室外樓梯等，且具備有上蓋，層高2.20米以上（含2.20米）的永久性建筑”。但現在一些村民為了施工方便，大量采用彩鋼板作為屋頂材料，一些配房也采用其作為墻體，甚至有五保戶以此為材料造房；一些配房、廚房、儲物間、廁所、停車房建造高度低于或部分低于2.2米；一些車棚、篷房按照面積計算標準也應該計算，但其十分破舊。房屋如何取舍，如何測繪，建筑占地面積如何測量都成為了問題。村民經常把房產面積計算用“其他村的拆遷標準”作為依據，對他們主要活動、使用的房屋不計算面積表示很難理解、接受。

3 建議

3.1 堅持穩定第一的原則

房屋和土地是農民立身之本，每家每戶都精益求精是必然，甚至有些村民經常跟隨調查組作業，監督標準是否統一，別人家的特殊要求是否滿足？這就要求調查員必須按照統一標準進行調查測繪，防止因公平問題引發群體性事件；積極配合村干部工作，對于歷史積怨問題提前規避，不說添油加醋的話，保證村民情緒穩定。

3.2 堅持先調查后確權登記的原則

確權登記工作是一項極其專業的工作，必須有相關的法律、政策作為依托，必須具有相應資格的專業人員才能完成。調查員不能在實地做出結論，如本宅基地應該歸誰、本宅基地超占面積多少、這所房屋不算面積等，做好本職工作把實地情況調查清楚測量精確，認真填寫地籍調查表，詳細記載權屬調查記事即可，但調查詳細，減少鄉鎮、區縣領導小組審核難度也是調查隊伍的義務。調查隊伍可以輔助確權小組對權源材料進行甄別。領導小組或區縣政府出臺相關政策或公告要求繼承宗地完成分家析產書或繼承公證書等；對能分戶的、共有權宗地進行劃分。

3.3 堅持以CORS為主，導線為輔的地籍控制測量

現階段，大部分區域都采用CORS系統進行控制點布設。經檢查，不同點對之間仍存在一些相對誤差，一些大型、觀測條件差的村莊出現了較大的接邊誤差。針對這種情況，應該在村莊外圍布設起算控制點，各重要路口設立控制點，采用導線網連接，保證控制點精度統一，也能放心使用距離交匯等測量手段。

3.4 嚴格房屋取舍，多記錄多解釋

對于房產面積計算，必須統一要求、嚴格執行。對測繪成果拒不簽字確認的，耐心解釋勸說；確實不認可的擱置卷宗。對于一些破舊、圍護結構不完整、明顯無法使用的不進行測繪、計算；小于或部分小于2.2米的房屋，不予測繪，但可拍照放入卷宗中以備查；一些門洞、門頂、屋檐、檐廊要具體問題具體分析，不能都算面積或半面積。宗地外的違法建筑堅決不予調查計算。

3.5 房產面積精度按第三級精度作業

房產測量的精度以中誤差作為評定精度的標準，以兩倍中誤差作為限差。房產面積的精度分為三級，各級面積的限差和中誤差不超過表1：（單位：m2）

實際作業中，房產面積主要應用軟件采用坐標計算房屋占地面積求得，以矩形房屋為例，忽略輔助量邊誤差，則房角點誤差mj與面積的限差關系為：

將明顯的界址點點位精度mj=0.05m，代入上式可得面積限差為：

與房產面積的三級精度比較，完全無法滿足第二級精度；當房屋面積大于12平方米，才能滿足第三級限差要求，所以宅基地房屋面積宜采用第三級精度作為限差，從其經濟價值分析也宜采用此精度。

5 結論

房屋和土地調查工作是農村集體土地及其地上房屋確權登記發證工作的重中之重。房地調查是房地登記的法定程序，是房地登記的基礎工作，其成果資料經房地登記后，具有法律效力。只有調查詳細，具體問題具體分析，不斷積累經驗，發現問題，解決問題，堅持以國家規定和行業規范為準，才能保質保量完成確權登記發證工作。本文觀點、建議應結合作業區域進行分析、實施，僅代表個人觀點。

參考文獻

[1] 中華人民共和國國土資源部編 第二次全國土地調查技術規程[S].2007.

[2] GB/T 18316-2001，數字測繪產品檢查驗收規定和質量評定[S]

[3] 葛恒美，李延榮.土地法教程[M].北京：中國政法大學出版社，1998.

[4] 《房產測量規范》（GB/T 17986-2000）；

[5] 樊志全.土地登記理論與方法[M].北京：中國農業出版社，1999.