基層協商民主的未來發展

韓福國　張開平

基層協商民主因直接關涉人民群眾權益，成為社會主義協商民主實踐的基礎和重點。近年來，我國基層協商民主的實踐呈現出蓬勃發展的態勢。這些實踐的著力點都是嘗試構建一種基于現有治理格局基礎之上的協作共治路徑，其區別在于各自的切入點、拓展面和制度化水平有所不同。然而，各種實踐中也不同程度地存在著發展瓶頸問題。未來基層協商民主應如何發展？

制度建設保證協商的民主性、平等性與持續性

協商民主在基層社會的發展需要一定的制度條件和實踐空間。從實踐看，我國基層社會推動協商民主深化發展的關鍵是什么？

提升協商民主的制度品質的核心問題是：與誰協商？協商程序如何保障？結果如何進入決策？中國社會治理中的協商民主實踐的發展思路，如何由“協商”走向“民主”，從而追求更有效的民主治理，推動協商民主的可持續發展，必須克服面臨的巨大制度“慣例”阻礙。在當下的中國基層社會，尤其需要官員的責任心推動，這是協商民主改革啟動和發展的關鍵，因此，原本作為地方治理主導方的地方政府要打破“慣例”，改變傳統的習慣性的模式，這需要極大的勇氣與能力，這就離不開理性官員尤其是政府領導者的支持與推動。

從實踐來看，協商民主發展比較順利的地方，其黨委、人大和政府乃至于政協，都比較重視社會的需求，主動創新，尋找合適的方式來解決社會發展的問題。未來中國基層協商民主的關鍵就是地方黨委和政府成為協商民主的積極參與者，而不是被動式地應付民意。否則，協商民主即使在基層社會中出現了一定的模式，也會“曇花一現”，很難形成持續的制度化，也就無所謂社會治理的成效。

落實民主理念需要相應支撐制度“落地”的具體程序、方法和技術。否則，我們的民主就缺乏可操作性，造成制度優勢變成了“空中樓閣”。那么，如何通過制度建設保證協商的民主性、平等性與持續性？

關于協商民主的未來發展，要重視制度的可操作化，提升制度實踐的技術，通過程序的科學化支持民主的可操作化。因此，在基層協商民主的實踐中，需要借鑒現代的社會科學操作方法，借助專家學者的力量進行流程設計。浙江省溫嶺市和云南省鹽津縣的實踐，都充分證明了一個有效、有序和持續的基層協商民主制度，需要一個合理的操作程序來配套。

觀察基層的案例經驗，可以發現一個有效的制度實踐，專家學者并不是決定地方政府選擇什么樣的議題，而是“各司其職”：政府選擇政治議題，專家負責進行程序設計和操作化。基層協商民主改革與有關專家學者的指導密不可分，其客觀的立場和豐富的理論知識在推動改革啟動中的作用是不可忽視的，但是對選擇哪些地方治理議題進入到協商民主當中，專家沒有地方政府了解得深入和清楚，必須保持一個清晰的界限和認知，形成一個良好的互動結構。

從發展形態看，未來協商民主應當是多元形式還是行政命令式的統一模式？

現代對協商民主核心要素有一個基本的共識：“協商”與“共識”是自由、平等的公民通過對話、討論、審視各種相關理由而賦予立法和決策合法性的一種治理形式，有助于不同層面的政治共同體的政治實踐。一個關鍵的問題在于，即使達不成共識，通過協商的信息溝通，也可以了解不同群體的意見和利益所在。協商能否達成共識，要看協商民主選擇的是什么樣的議題，以及參與協商的民眾對協商規則的認同與了解程度，以及對協商議題的信息充分性。

因此，每個地方的經濟發展情況不一樣，社會結構不一樣，議題的豐富程度不一樣，進行協商的模式也肯定存在著差異。從中國三十年的地方政府創新的發展來看，不同的案例呈現出“百花齊放百家爭鳴”的格局，恰恰是激勵地方政府和社會進行實踐的最大動力。但是在多樣化的實踐中，許多模式背后會有一個基本的邏輯在支撐著，那就是協商民主的基本理念，以及對問題解決的中國意識。所以在基層協商民主的推進時期，不要對所有的協商民主實踐形態進行行政命令式的規范，而是通過政策進行引導，通過措施進行指導，通過方法進行激勵。

應當如何與其他部分的制度整體性推進？

推動地方政府進行協商民主的一個強大動力來源于民眾的民主訴求，以及政府本身對問題解決的訴求，基層人大和政府都對協商民主有著內在的動力和激勵，協商民主的實踐使基層黨委政府的職責和基層人大對民意的整合功能得到有效回歸，但是二者在協商民主中的功能是不一樣的。

對于選舉民主和協商民主來講，不是某一種民主形式天然地優于另一種民主形式，也并非要在二者之間做出“單項選擇”，而應把這兩種民主形式結合起來，相互取長補短，使兩種民主形式的優點都凸顯出來。不是認為協商民主可以解決地方治理的問題，就可以忽視人大制度的發展。許多社會問題的產生和積累，在很大程度上恰恰是因為人大制度沒有被激活，政府就承擔了所有的問題解決功能。因此，如何在協商民主的推進中，尋求選舉民主的進展，使得人大制度和政府的依法行政結合起來，是一個重要的政治性命題，否則，依法治國的使命就會失去一個基本的載體。

將民主作為一種治理資源嵌入現代社會治理中

在一些地方，程式化的協商對于一些老百姓關心的實際利益問題回應度有所降低，引起人們對基層協商民主有效性的質疑。如何看待這種現象？

任何一種民主形式，都是為了更好地解決社會發展問題，協調利益，實現人們發展的最大可能的公平。協商民主在中國基層的發展，恰恰是中國社會經濟發展的需求，以及民生問題大量涌現的結果。社會民眾在經濟發展水平上的提升，會帶來參與知識和能力的提高，同時為了解決民生問題，社會本身也會不斷創新參與的形式。與此同時，地方政府也會在“倒逼機制”被動地或者“領導本能”推動主動地進行協商民主的試驗，與社會民眾達成一個有機的協商過程，從而實現基層社會的民主治理。

我們在基層協商民主的推進中，可以發現社會經濟發展的基礎，決定著民眾的參與積極性和參與能力的提升，否則，社會缺乏協商的公共議題。基層協商民主的一個主要特征就是把民主作為一種治理資源嵌入到現代社會治理當中，而不是單純地建構一個具有民主形式的外在約束制度，其發展路徑化解了民主與發展互為前提或者結果的外生困境，為中國基層民主的發展提供具體的實踐形式。

從基層民主政治建設視角看，基層協商民主實踐具有什么樣的意義？

政黨和國家的頂層設計理念，需要有一些底層架構來承接它的使命，分解它的任務，而基層社會的協商民主發展的戰略，需要從這一視角出發，建構自己的行動框架。協商民主在基層的推進，可以有效地推進依法治國、依法行政的進程，為基層黨組織和政府，以及人大、政協組織科學執政提供良好的參與渠道。一定意義上講，協商民主與群眾路線具有內在的契合性，群眾路線的實質在于如何獲取群眾的真正需求，使得人民的利益和意見進入到黨委政府決策當中去，而不是僅僅止于幫助人民群眾解決眼前的困境。

無論如何，協商民主多樣化的實踐制度結果必然通過各種方式呈現在整個國家政治結構內，基層協商民主進展也為國家層面的協商政治提供豐富的經驗和具有實質性內容的程序、方法、技術。