蘇州工業園區的籌建、發展與崛起

潘云官

1992年春，改革開放的總設計師鄧小平視察南方并發表重要談話，猶如春風沐浴著神州大地，同時也催生了一個重大項目——蘇州工業園區。

園區的誕生

在1992年到來之前，中國面臨的形勢十分嚴峻。國際上，西方國家對中國實行經濟封鎖；國內的改革開放受到干擾和影響。在中國特色社會主義發展的關鍵時刻，1992年1月18日至2月21日，年屆88歲高齡的鄧小平先后視察了武昌、深圳、珠海、上海等地，沿途發表了一系列重要談話（史稱“南方談話”），振聾發聵。他在談話中指出：“社會主義要贏得與資本主義相比較的優勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果，吸收和借鑒當今世界各國包括資本主義發達國家的一切反映現代社會化生產規律的先進經營方式、管理方法。”談話中還指出：“新加坡的秩序算是好的，他們管得嚴，我們應當借鑒他們的經驗，而且比他們管得更好。”在那個年代，鄧小平講出那么擲地有聲的話，具有多么大的魄力和勇氣！

鄧小平的重要談話在南洋島國新加坡引起了高度重視。當時新加坡確定了向島外發展的長期戰略，鄧小平提出學習新加坡，也正好是新加坡到中國發展的絕好機會。李光耀資政抓住了這一機會，形成了同中國合作開發建設的初步設想，并且通過邀請鄧樸方訪問新加坡，將自己的設想傳遞給了鄧小平。李光耀在《我一生的挑戰——新加坡雙語之路》中寫道：“我曾向鄧小平的兒子鄧樸方提出中新合作發展的概念，當新加坡政府過后把合作計劃書提給當時的中國副總理朱镕基時，鄧樸方顯然已經把合作的構想告訴了鄧小平，因此很快就獲得領導人江澤民的批準，由此啟動了蘇州工業園區的發展計劃。”

有了發展計劃以后，新加坡就開始了選址考察，他們派官員考察了上海等地。1992年9月30日，李光耀親自從北京飛往江蘇無錫，次日便到蘇州考察，江蘇省省長陳煥友全程陪同。到1993年5月10日，李光耀率100多人的考察團全面考察了解蘇州經濟、社會和人文情況。同年7月，考察團原班人馬又去山東的青島、煙臺、威海、濰坊等地考察。經過多地考察比較，新加坡政府決定將合作項目放在蘇州。從項目選址可以看出，李光耀不愧是一位具有戰略眼光的政治家。20世紀90年代初，國務院副總理姚依林向世界宣布，中國90年代對外開放的戰略重點，應以上海浦東開發開放為龍頭，帶動整個長江流域的開發開放。

有了中國政府及最高層和新加坡政府及最高領導人共同決策合作辦項目這個“天時”條件，加上蘇州處于中國發展戰略龍脛地位優勢，項目落戶蘇州也就順理成章了。當新加坡政府向中國政府通報將選址定在蘇州時，得到中央主要領導同志一致支持和肯定。

在此期間，江蘇敏銳覺察到了中新合作發展的機會，萌生“中新合作創園建區”的構想，并為中央提供考量和決策依據。當年，江蘇把中新合作事宜提上重要議事日程，采取有力措施，促成中新合作。省里明確江蘇只有蘇州一地同新加坡談合作，這一策略顯然是高明的。在李光耀于1992年9月底10月初訪問無錫、蘇州后不久，省里派蘇州市市長章新勝于11月訪問新加坡，溝通信息。到1993年，雙方頻頻互訪。3月，新加坡副總理王鼎昌的首席私人秘書潘先浩率團訪問蘇州。5月，李光耀親率100多人的龐大代表團考察蘇州。1993年10月18日至26日，受國務院委托，江蘇省委書記兼省長陳煥友率團訪問新加坡，并與新加坡貿工部長丹那巴南共同簽署了雙方合作協議備忘錄。在中方代表團訪新期間，蘇州市政府派出工作小組，與新加坡有關方面展開商務會談，市長章新勝和吉寶財團主席沈基文簽署了蘇州工業園區商務協議書。

1993年11月15日，李光耀致函（《關于新加坡機構提供公共行政管理軟件給蘇州市的建議——新中換文新方給中方的信件》）朱镕基，介紹了新加坡的主要經驗，特別是開發建設裕廊工業鎮的經驗；提出了項目的細節及實施項目的組織機構的設想，并確定了一個時間表。

1994年2月11日，國務院下達批文，批準了中新合作開發建設蘇州工業園區， 26日，中新兩國政府正式簽署《中華人民共和國政府和新加坡共和國政府關于合作開發建設蘇州工業園區的協議》。

蘇州工業園區項目的重大歷史意義在于：新加坡屬于歐美系列的市場經濟國家，新加坡政府和中國政府合作開發建設蘇州工業園區——打造具有國際競爭力的投資平臺，吸引全世界重點是歐美地區的投資，所謂對中國的經濟封鎖自然也就自生自滅了。

“中外合作的新模式”

1993年11月20日，國家主席江澤民在美國西雅圖亞太經合組織領導人非正式會議期間會見新加坡總理吳作棟時說：中新合作的蘇州工業園區項目開創了中外合作的新模式。

之所以稱之為新模式，是因為合作項目具有不同于中國以前所辦開發區的三個明顯特征：

其一，兩國政府簽訂協議，合作開發一個開發區，這還沒有先例。明確：雙方支持中國江蘇省蘇州市和新加坡開發財團合資在中國開發建設蘇州工業園區，目標是在蘇州建設一個以高新技術為先導，現代工業為主體，第三產業和社會公益事業配套的具有一定規模的現代化工業園區。中國政府承諾：支持江蘇省蘇州市人民政府在蘇州工業園區建設中借鑒運用新加坡在經濟發展、城市規劃、建設和管理以及其他公共行政管理方面的成功經驗；新加坡政府承諾：支持新加坡機構向江蘇省蘇州市提供經濟和公共行政管理軟件。

為了使合作雙方能經常保持有效溝通和協商，雙方同意建立三個層次的協調和聯絡機構：最高層次的協調機構是中新兩國政府聯合協調理事會，主要職責是負責借鑒新加坡經驗的總體方向和范圍，聽取蘇州工業園區開發建設進展情況匯報，協調合作雙方關系和動作，商定有關重大問題。理事會由兩國的各一位副總理共同擔任主席，兩國政府的相關部長、中國江蘇省、蘇州市各一位政府領導同志為成員。

中間層次為雙邊工作委員會。這是一個執行機構，負責把項目的總體方向和范圍落實成具體計劃并監督執行。由蘇州市市長和新加坡裕廊鎮管理局主席共同擔任主席，委員由雙方負責項目執行的主要官員擔任。第三個層次為項目辦公室，新加坡在貿工部經發局下設軟件辦，蘇州工業園區管委會內設借鑒新加坡經驗辦公室。雙方保持密切合作，熱線聯系，共同決定借鑒新加坡經驗的內容，提出合適人員和培訓計劃，監督執行結果，向雙邊工作委員會提出進度報告并提出建議。

從1994年5月到2015年10月，聯合協調理事會共召開了17次會議，有力地支持和保障了蘇州工業園區的開發建設。

其二，雙方組建合資公司，負責蘇州工業園區的基礎設施建設。為了確保項目順利開發建設，新加坡成立了蘇州工業園區開發財團，蘇州相應成立了中方財團，兩個財團共同出資，組建中新蘇州工業園區開發集團股份有限公司。該合資公司投資總額三億美元，注冊資本一億美元。成立的前六年，新加坡財團占65%的股權，中方財團占35%的股權；到2001年1月1日，實行股比調整，中方財團占65%的股權，新方財團占35%的股權。

這樣的合資合作模式好處很多，較大的有兩個方面：一是解決了地方政府搞開發建設的資金困難。中國地方政府自己辦的開發區，都是通過銀行貸款來搞基礎設施建設。一般情況下貸款規模比較小，基礎設施建設也往往規模小、標準低，而蘇州工業園區就不一樣了，由雙方財團的股東們按股權比例出資，保障基礎設施建設的需要。因此，蘇州工業園區首期開發建設的八平方公里，全面鋪開建設，氣勢恢宏，為國內開發區建設所僅見。二是招商引資成效顯著。按照項目的商務總協議，由合資公司控股方為主負責對外招商。開始由新方財團控股，故由新加坡為主負責對外招商。由于新加坡在歐美的信譽度比較高，加上吳作棟親自到德國、英國幫助推介中新合作的蘇州工業園區項目，園區剛開始打第一根樁就有十多家歐美企業簽約，這在國內開發區中是不多見的。由此，蘇州工業園區以后在對外招商引資中一路領先，到2015年，成為全國開發區招商引資最多的區域。

其三，中央批準蘇州工業園區緊密結合中國國情，聯系實際，借鑒新加坡的成功經驗，在符合中國改革開放大方向的前提下，可以先試行一些改革性的措施。

當時，中國專家組經過對新加坡的考察，將借鑒的經驗大致歸納為三個層次。

第一層次：主要體現在城市發展的近期和遠景規劃，土地的開發和利用，基礎設施與生活服務設施的建設和管理，環境保護與治理，信息的收集、處理和應用，吸收投資的宣傳、信息網絡組織、營銷方式和鼓勵措施等。

第二層次：主要是指新加坡政府機構在

管理裕廊工業鎮中調控市場經濟的經驗，以及在經濟活動中有序競爭、相互合作的做法。

第三層次：主要是指立法、司法、執法和廉政肅貪，以及文化教育方面的做法。

上述三個層次的經驗，第一層次的內容可以比較系統地吸收，第二層次的內容主要方面也都可以借鑒，第三層次的內容是部分地吸取其有益的成分。在蘇州工業園區開發建設實踐過程中，借鑒新加坡經驗的內容有了很大的延伸，比如國有資產的管理、社會治理、科技創新、創業投資等，只要開發建設需要而新加坡又有成功的經驗和做法，都是值得借鑒的。

經過20多年的借鑒工作，蘇州工業園區前后有3100多人次到新加坡學習考察，新加坡也派出專家來授課，另外還采用跟班培訓等方法。園區借鑒新加坡經驗，緊密結合中國國情和蘇州實際，編制了100多項管理辦法和實施細則，形成了科學規范的管理秩序和法治環境。

基礎設施建設與招商引資

1994年5月12日，在蘇州古城東面，美麗的金雞湖畔，蘇州工業園區舉行了隆重的開工奠基儀式，隨著打樁機的轟鳴，開發建設的序幕拉開了。

開發區建設開創初期，最重要的是兩件大事，一件是基礎設施建設，另一件是招商引資。

當時中國的開發區，基礎設施建設最高標準是“七通一平”，因為資金的困難，許多地方的開發區甚至“三通一平”“五通一平”就起步了。蘇州工業園區則不同，一開始就高標準高起點，在首期開發的八平方公里范圍內，按照“九通一平”的標準，全面鋪開建設。“九通一平”是指通道路、通電、通自來水、通排水、通污水、通電訊、通燃氣、通熱氣、通有線電視，平整土地。

“九通一平”不僅是數量標準，還有質量要求。比如電，按照國務院分管蘇州工業園區項目的副總理要求，電壓要穩并向外承諾永久不停電。可在當年，各地缺電非常嚴重，蘇州地區同樣會按地區成片拉閘，電力緊張時優先保障民用，企業只能讓路。蘇州工業園區在取得華東電網的大力支持后，對外承諾永久不停電，萬一停電，造成的一切損失由政府承擔。20多年來，園區兌現了承諾，一大批高科技企業放心地落戶到園區。

在平整土地的問題上，園區也碰到一些難題。蘇州工業園區地處古城的東部，是低洼地區。太湖的水流經市區，然后流向園區再往東流。因此，如何防洪成為焦點。中方專家的意見是，按照中國傳統的防洪辦法圍堰筑堤。也就是說按照70平方公里四址紅線填高修路，既可防洪又可交通兩用，相比整體填高可節省大量資金。新方專家認為，這種方法當然可以，但不能一勞永逸。洪水來時，萬一哪里決堤，后果不堪設想。所以他們主張整體填高。整體填高，一次性投資會大一些，但無后顧之憂。結果采用了新方專家的意見。1999年春夏汛期，蘇州市遭遇了50年不遇的大水，除了園區填高的八平方公里外，其他地方一片澤國。當時已有幾十家外企在園區落戶，企業所在國駐滬領事館官員都來現場考察，看到企業安然無恙，紛紛表示在園區投資大可放心。

經過五年左右的開發，首期八平方公里完成了“九通一平”的基礎設施建設，還建設了自來水廠、污水處理廠、電廠等配套設施。十多年以后，園區70平方公里全部完成“九通一平”建設。

在大力推進基礎設施建設的同時，園區開展了卓有成效的招商。對開發區來講，項目就是生命。招商引資是重中之重，是“龍頭”。“龍頭”舞動，全盤皆活。

按照中新雙方的協定，中新合資公司控股一方同時要承擔招商的主要責任。在合資公司內部設立了招商部，配備強有力量，負責園區招商引資。另外，合資公司在新加坡設立分部，專為園區招商。園區管委會內部設立經濟貿易發展局，協助、配合新方招商，也主動對外招商，并負責園區經濟發展規劃的制定和各類投資項目的審批。2001年中方在合資公司控股以后，管委會內設招商局，加大政府的招商力度，承擔起了招商的主要責任。

新加坡政府機構也積極推進園區的招商活動。新加坡在國際上尤其是在歐美的信譽度比較高，招商形式與眾不同，不搞大呼隆的洽談活動，高層次的推介活動只宣傳介紹不具體談項目，洽談項目由招商人員上門深入介紹，再談合作投資，因而效果比較顯著。如，1994年4月11日至20日，吳作棟率團訪問德國和英國，并推介蘇州工業園區。4月14日，新加坡在德國斯圖加特和德國SLB銀行聯合舉辦中國投資研討會，時間近一天。19日，新方在英國倫敦舉辦“無限的新加坡”招商活動，時間一天。兩地分別有150多位和300多位企業家參加。吳作棟在兩次大型招商活動上都首先發言，向企業家推介蘇州工業園區，展示園區發展愿景。兩場招商活動在當地引起強烈反響：4月20日，英國中信永道財務咨詢公司專門組織“到蘇州工業園區去投資”早餐會，20多家跨國公司代表參會，其中十多家當即表示愿意到園區投資。25日，德國巴符州州長埃爾溫·托伊費爾率由實業界100多人組成的商業代表團訪問考察園區并對建設德國投資小區產生濃厚興趣。園區奠基僅個把月，前來尋求發展的企業達200多家。這些客戶主要來自美國、日本、法國、英國、德國、意大利、澳大利亞和新加坡等發達國家，其中65%以上為制造業，以電子、電器業居多，且大企業多，世界500強企業多，如美國的摩托羅拉、惠普、艾默生、杜邦，日本的興業銀行和索尼、三洋、三井、三菱、丸紅，英國的皇家化工，韓國的三星，德國的MTU等。

蘇州工業園區招商工作開局良好，以后一路順利，每年新增合同外資均超過10億美元，有的年份超過20億美元，成為中國開發區的佼佼者。

借鑒新加坡成功經驗

蘇州工業園區借鑒新加坡經驗，采取派出去、請進來等方式。派出培訓。從1994年4月20日至6月22日，園區首批九名專業管理人員赴新加坡進行城市管理項目第一階段（概論課程）培訓，園區每年有計劃地、分期分批地派工作人員赴新加坡培訓。當時，管委會暫定編制100個，其中20%的人要輪流到新加坡去培訓，在崗工作的只有80人。

從1994年到2015年，園區先后組織173批3188人次到新加坡學習培訓，內容包含從開發建設到城市管理幾十個方面，取得了顯著

成效。

請專家上門授課。1995年2月16日至17日，園區管委會與新加坡軟件項目辦公室聯合舉辦“新加坡軟件和城市管理”專題講座。召開研討會。1995年8月8日至10日，借鑒新加坡經驗“大軟件研討會”在蘇州東山賓館舉行。“大軟件”概念是新加坡成功的關鍵因素，其本質是三個“軟件”組合，即關于社會合作與凝聚力和生活質量；關于經濟增長的親商環境；關于持續增長的有序發展。

實行先進科學的規劃建設和管理機制。園區實行“先規劃、后建設，先地下、后地上”的科學建設程序。實行一次規劃、分步實施的戰略步驟。園區實行依法從嚴的規劃管理原則，所有投資商服從規劃。建立專家依法治區的規劃管理體制，以政府批準的規劃為法規，授權規劃師分級管理，行政首長只處理違規申請和上訴案例。嚴格科學的規劃管理確保園區一張圖紙建到底。

高標準建設基礎設施。所謂投資環境的硬件，就是基礎設施。1994年園區開始建設時，把標準定在了“九通一平”，在硬件方面走在了全國開發區的前面。

形成了親商高效的服務體系。“親商”是園區學習借鑒新加坡經驗的核心內容。所謂“親商”，就是政府要站在投資者的立場上考慮問題，幫助他們排憂解難，給企業創造贏利的條件，最終實現雙贏的目的。因此，“親商”首先是一種理念，要求政府公務人員把投資商當作衣食父母，當作“上帝”，為投資商做好各種服務，讓他們有到“家”的感覺。

“親商”是一個系統工程。項目是開發區的生命，會牽涉方方面面。項目審批牽涉經發部門；登記歸工商稅務部門；用地建廠房由土地和規劃部門負責；招工需人力資源部門幫助；水、電、氣要市政公用部門安排；子女入學、醫療保障等由教育、衛生部門考慮，等等。把項目比作龍頭，龍頭一動，龍身、龍尾都要動起來，提前做好預案。

“親商”還是一個環境，不僅政府部門要“親商”，社會的方方面面都要“親商”，使投資商及其家人感到親切和便捷。

總之，“親商”要求有一個公平、公開、公正、高效、廉潔的政府，需要各方面、各部門通力合作，營造出一個整體的良好形象。

高標準、高起點的環境保護。園區開發建設一直秉承 “生態優先、環保立區”的發展理念，以可持續發展戰略和科學發展觀為指導，在經濟發展取得顯著成就的基礎上，將生態文明建設作為更高層次的奮斗目標，以生態文明的理念為核心，有機地整合經濟發展、社會進步、區域統籌、生態保護及生態文化建設，形成生態文明意識牢固樹立、生態環境質量顯著改善、生態經濟蓬勃發展、生態社會和諧穩定的良好局面。

為避免走“先污染后治理”的老路，園區采取環保提前介入、一票否決的制度。在企業正式批準前，環保部門就對企業的排氣、排污進行評估，凡達不到園區標準的一律否決。從園區成立以來，被否決的項目有300多個，總金額20多億美元。

園區率先在全國開展循環經濟和生態工業園創建試點，環境整體通過ISO14000論證。一個環境優美、空氣清新、適宜人居的新型城市崛起在金雞湖畔。

建立勤政廉潔的公務員隊伍。園區管委會工作人員從一開始就實行招聘制度。除領導干部由上級調配，其他工作人員均向全國各地包括留學歸國人員中公開招聘，程序公開、公正、透明。應聘人員在符合入門條件以后，還要通過筆試（包括外語）、面試、心理測試等多道關，沒有真才實學和良好的心態是較難過關的。

應聘人員被錄用后，也并不是拿到了“鐵飯碗”，而是實行聘任制，試用期半年，合格者簽三年合同。在合同期內，每年對員工進行考核。考核結果須排序，一個部門、單位有多少員工排多少序位，獎勵排在第一位的，將排在末位的年終獎扣除15%。對不合格的員工亮黃牌，如果連續兩年被亮黃牌就要除名。

所有公務人員都會分期分批安排去新加坡培訓，一方面是學習新加坡的經驗，提升業務能力和水平；另一方面學習新加坡政府的“親商”理念，感受他們的工作方式方法，以破除政府重管理輕服務的思維，真正樹立起政府就是服務的理念，工作人員只有為企業、為社會服務的義務，沒有為難企業的權力。

推廣公積金制度。園區借鑒新加坡中央公積金的經驗，自1997年4月始企事業單位實行公積金制度。這一制度，以中國的醫療、住房、養老三項制度改革的目標和政策為依據，變現行的現收現付的社會統籌制為預籌積累的個人賬戶制，實行社會保障的貨幣化、工資化。

園區公積金制度經過十多年的試行，總體來說是平穩、健康的。但隨著社會保障制度的深入改革和不斷完善，公積金制度顯現出對員工社會保障不利的一面，主要問題是同國家規定的企業需繳交的社會保障三項基金相比較，園區公積金繳交的比例少了近1/3，員工退休以后的生活難以得到保障。因此，從2012年起，園區公積金逐步同國家的社保制度并軌。

建設功能配套的鄰里中心。鄰里中心是園區在第三產業和公益事業及其經營管理方面借鑒新加坡經驗而建的新穎的社區服務形式，也是一種新型的商業模式，由政府投資興建，集商業、社會公益事業和社區服務于一體，為周邊居民提供綜合性、全方位、多功能的生活服務。

鄰里中心的必備功能有：超市、菜場、餐飲、百貨、郵政、儲蓄、文化、娛樂、診所、修理等。鄰里中心的建設顛覆了傳統的商業模式，極大地方便了群眾，對城市的管理、市容市貌的改觀也起到了很好的作用。

實現快速便捷的通關。蘇州工業園區既無空港也無海港。但是，為了滿足企業進出口對快速通關的需求，副總理吳儀親自抓，在園區進行綜合保稅區的試點，海關總署、民航總局、交通部、動植物檢驗檢疫、邊檢等國家口岸管理部門全部參與試點。簡單概括就是把上海空港、海港的功能延伸到了園區，一切進出口的業務手續全部在綜合保稅區辦結。這樣一來，進出口貨物一般要三四天時間，在園區只需三四個小時，企業非常滿意。

廉政建設。園區借鑒新加坡反貪經驗，在思想上重視，把領導干部廉潔自律作為黨風廉政建設的首要工作，同時加強制度建設，從源頭上遏制違法亂紀行為。園區黨工委、紀工委制定了《蘇州工業園區黨政干部廉政規定》，認真貫徹落實《關于實施縣處級以上領導個人收入申報制度的規定》《關于公務員往來禮品實行登記的規定》等。

開發區的土地、建筑、物資等方面開發量大，項目多，金額也大，針對這些領域易出問題，園區一開始就明確：全面推行政府采購制度，對建筑市場實行招投標制度。

園區開發建設20多年，還未發現重大貪腐案件，實屬不易。

對外經濟技術合作的成功典范

從1994年到2015年，園區走出了一條建設速度比較快、科技含量比較高、經濟效益比較好、人們生活比較富的路子。到2015年，園區當年地區生產總值2060億元，是1994年的188倍；公共財政預算收入257.2億元，是1994年的1286倍；進出口總額795.96億美元，是1994年的2.5萬倍。累計批準外資項目5549個，其中世界500強企業92個；累計注冊外資428.14億美元，實際利用外資283.18億美元；累計注冊登記內資企業43611個，累計注冊內資4374億元；2015年，城鎮居民年人均可支配收入56696元。

蘇州工業園區20多年創造了諸多“唯一”和“第一”。被中新兩國政府確定為“中新社會管理合作試點區域”，這是目前國內唯一的試點，國內第一個國家商務旅游示范區，全國首個納米高新技術產業化基地，首個服務貿易創新示范基地，首個檢驗監管綜合試驗區，首批智慧城市試點，首批和諧勞動關系綜合實驗區，首批國家級人力資源服務標準化試點地區，首批生態工業示范園區，首批生態文明建設試點園區。園區還先后建立了全國第一個保稅物流中心（B型）和第一個內陸型綜合保稅區，創建了全國第一個空陸聯程快速通關模式，設立了中國首個中外合作非法人制股權投資基金，首個創業投資引導基金，首個國家級股權投資母基金“園創母基金”，建設了全國首個以專業化為特色的國家大學科技園—蘇州納米技術大學科技園，全國首家中外強校合作舉辦的全日制高等院校—西交利物浦大學，

等等。

在短短20多年時間里，蘇州工業園區以一個現代化的新城崛起在蘇州城東金雞湖畔，成為中國對外開放的重要窗口之一，成為對外經濟技術合作的成功典范。（編輯 潘 鵬）

（作者是蘇州工業園區黨工委原副書記、管委會原副主任）