云南省礦產資源規劃實施評估及建議

黃惠芳 劉曉瑋 周鑫

摘 要：文章總結了云南省第二輪礦產資源規劃在找礦突破、礦產資源開發利用與保護、礦區生態環境、礦產資源管理能力等方面取得的成效，分析了第二輪礦產資源規劃存在的主要問題，并提出了第三輪礦產資源規劃編制的幾點建議。

關鍵詞：礦產資源規劃 實施評估 建議 云南省

中圖分類號：F062.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）05-135-02

云南省礦產資源規劃是云南省礦產資源勘查、開發利用與保護的指導性文件，是依法審批和監督管理礦產資源勘查和開發利用活動的重要依據。值此第三輪礦產資源規劃編制之際，本文在總結云南省第二輪礦產資源規劃實施成效及問題的基礎上，提出了第三輪礦產資源規劃編制的幾點建議。

一、云南省第二輪礦產資源規劃實施成效及問題

（一）云南省第二輪礦產資源規劃實施成效

云南省第二輪礦產資源規劃實施以來，在超前謀劃發展舉措、統籌協調工作布局、規范礦產開發管理、引導資金加大投入等方面發揮了重要作用。

1.找礦實現重大突破，重要礦產資源保障能力得到加強。2008～2015年，全省累計投入勘查資金158.9億元，其中，中央財政資金15.34億元，省財政資金14.44億元，社會資金129.92億元。評價了香格里拉普朗銅礦、鶴慶北衙金礦、鎮康蘆子園鉛鋅礦、麻栗坡鎢礦等4個超大型礦床和保山西邑等15個大型礦床，發現了景洪大勐龍鐵礦等一大批重要找礦信息。

除銅礦、鋁土礦外，規劃確定的煤、鐵、磷、鎢、鉛鋅、錫、金、銀等重要礦種的新增查明資源儲量目標均已超額完成。

2.重要礦產資源開采量穩步增長，基本實現了資源可持續供應。云南省礦產資源總體規劃對18種主要礦種進行了開采總量規劃，其中鎢、錫、銻、稀土4種為約束性指標，煤、鐵、錳、鈦、銅、鉛、鋅、鎳、金、銀、鋁土礦、鹽礦、硫鐵礦、磷礦14種為預期性指標。

鎢、錫、銻等限制性礦種的總量控制指標均處于超標狀態，除銅、鉛、鋅外其余礦種的礦產品產量卻達不到規劃目標。

3.資源利用方式向節約集約轉變，合理利用與保護水平不斷提高。

（1）礦山總數得到控制，大中型礦山比例逐年提高。截止2014年底，全省礦山總數減少至7686個，其中大中型礦山企業304個（大型64個、中型240個），占3.96%；小型和小礦企業7382個，占96.04%。礦山企業從業人員34.32萬人。

2008～2014年，云南省礦山企業總數逐年下降，大中型礦山比例逐年上升。

（2）礦產資源開發布局逐漸趨于合理。規劃期內嚴格執行規劃中確定的重點勘查區、禁止開采區、限制開采區、重點開采區的管理規定。禁止開采區、限制開采區內的礦山逐步退出，重點勘查區內的探礦權數穩中有降，重點開采區內的礦山數穩中有升，基本實現規模勘查、規模開采。

截止2013年6月30日，全省重點勘查區內的探礦權由2007年底的1013個減少至901個。禁止開采區內礦山數由基期年的638個減少至367個。限制開采區內礦山數由基期年的393個減少至343個。重點開采區內礦山數由基期年的2003個增加至2197個。

（3）重要礦產“三率”水平明顯提高。根據國土資源部、省國土資源廳的統一部署，為查清云南省重要礦產資源節約與綜合利用現狀，開展了重要礦產資源“三率”調查與評價工作。

云南省重要礦種開采回采率除鎢礦未達到規劃目標外，其余礦種的開采回采率均已達到規劃目標；選礦回收率除錫礦、巖金未達到規劃目標外，其余礦種的選礦回收率均已達到規劃目標。

4.礦區生態環境得到逐步改善，綠色礦山建設初見成效。礦山地質環境治理投資力度不斷增大，多年累計治理礦山數達1542個，綜合治理面積累計8218.96公頃，投入礦山環境治理資金累計約29.32億元，來源主要有中央財政、地方財政及企業自籌三方，以企業自籌為主。

全省礦山土地復墾與生態環境建設總面積為933.57公頃，為礦山占地總面積的2.55%，進行過重建工作的礦山有36家，占調查礦山總數的1.2%。土地復墾與生態環境建設總投資歷年累計約為3.5億元。土地復墾與生態環境建設成效較好的企業有滇池周邊磷礦、滇池東岸關停礦區、個舊錫礦、華寧向陽煤礦等。

從2010～2013年，云南省分四批成功申報了28個國家級綠色礦山試點單位，其中金屬礦山17個，非金屬礦山11個。試點單位在礦產資源節約與綜合利用、節能減排、科技創新、環境保護與土地復墾等方面取得了顯著的效果，成為全省推動綠色礦山建設的示范和動力。

5.礦產資源管理能力大幅提升。云南省礦產資源管理改革在第二輪礦產資源規劃的實施中不斷深化，基本建成了與社會主義市場經濟相適應的礦政管理體系。特別在大力培育和規范礦業權市場、建立完善礦業權管理制度、規劃審查制度、清理整頓礦業秩序等方面，既充分發揮了市場在資源配置中的決定性作用，又進一步加強了宏觀調控能力。全省的礦產資源管理基本形成了市場有序、管理有規、監督有力的局面。

（二）云南省第二輪礦產資源規劃存在的問題

1.礦產資源開發利用總量調控亟待加強。從規劃評估結果可以看出，礦產資源開發利用總量調控效果不佳，鎢、錫、銻等限制性礦種的總量控制指標均處于超標狀態，除銅、鉛、鋅外其余礦種的礦產品產量卻達不到規劃目標。

云南省鎢、錫、銻等限制性礦種的總量控制指標均處于超標狀態，主要原因是云南省鎢、錫、銻等限制性礦種多為共伴生礦產綜合回收。如馬關都龍鋅錫多金屬礦是云南省發現的又一大型鋅錫礦區，錫礦伴生在鋅礦中，儲量達到大型規模；云南鎢礦的分布多與錫礦產于同一構造巖漿帶中，已探明的鎢礦儲量中約有52%屬于與錫共、伴生礦產。

除銅、鉛、鋅外其余礦種的礦產品產量卻達不到規劃目標，主要原因是部分礦種制定的礦產開采總量調控指標對經濟社會發展的需求估計不足；由于受全球經濟衰退的影響，對礦產資源需求減少，礦產品價格低迷；加之受礦床規模和礦體賦存狀況的制約，云南省多數礦山開采規模均較小，抵御市場影響能力較弱，導致大多數重要礦種礦產品產量均低于規劃目標。

2.礦產資源開發利用布局仍需優化。礦產資源規劃分區管理制度實施力度不夠。由于歷史原因和地質工作的新進展，加之礦產開發中的深層次問題和矛盾一直未能解決，在規劃執行過程中，禁止勘查區和禁止開采區礦業權難以及時終止，限制勘查區和限制開采區政策邊界模糊等問題，嚴重影響了礦山布局調整的進程。云南省部分礦權仍位于禁止勘查區和禁止開采區內。第二輪礦產資源規劃基期為2007年，隨著地質工作程度的加深和禁止區范圍的變動，部分規劃分區的劃分不盡完全合理，如禁止勘查區、禁止開采區范圍過大或不夠準確，導致部分合理勘查、開采的礦權位于禁止區內，阻礙了當地礦業經濟的發展，妨礙了規劃的實施和規劃目標的實現。

大中型礦山僅占全省礦山總數的3.96%，小礦數量依然偏多，礦產資源集約化利用水平不高，一礦多開、大礦小開等“多、小、散、亂”局面雖有所改變，但個別地區仍然存在“散、亂”現象。十八大報告提出要優化國土空間開發格局，將礦產資源開發利用的宏觀布局與國土空間開發格局優化相適應，通過礦產資源規劃分區管理引導礦業權合理設置，引導資源產業空間布局，是下一步規劃編制實施的重點。

3.礦山地質環境恢復治理和土地復墾任重道遠。礦山地質環境治理恢復與土地復墾投入資金少，多數礦山復墾項目因生產需要不能及時開展，礦山地質環境治理恢復與土地復墾效果不甚令人滿意，工作任重道遠。

主要原因：一是礦山地質環境恢復治理保證金繳納不到位；二是礦山地質環境治理恢復方案逐步在編制；三是“邊開采、邊治理”目前做不到；四是歷史遺留礦山恢復治理資金來源渠道單一。

4.規劃編制滯后，影響各項目標指標的落實。云南省第二輪礦產資源規劃基期年為2007年，規劃期是2008～2015年，省級礦產資源規劃發布實施的時間為2010年8月，各州（市）、縣（市、區）級礦產資源規劃批準實施的時間為2011年4月，有2～3年時間處于規劃審查落實的空白期，影響各項目標指標的落實。

5.規劃的地位和作用需進一步提升。現有法律、法規對規劃的定位和作用沒有明確規定，加上人們對規劃的重要性認識不足，導致規劃在礦產資源管理工作中的“龍頭”作用不能充分得到發揮。

二、云南省第三輪礦產資源規劃編制的幾點建議

（一）加強規劃基礎研究工作

規劃基礎研究是決定規劃質量的關鍵。第三輪礦產資源規劃將基礎研究報告作為規劃成果的重要組成部分，應當全面、系統地反映規劃基礎研究的成果。云南省第三輪礦產資源規劃在基礎研究階段應重點做好以下幾方面的工作：第一，深刻領會黨中央和國務院的大政方針和全國規劃的要求；第二，摸清資源家底，客觀地分析礦產資源勘查、開發利用的現狀和問題，客觀評價全省礦產資源的優勢、劣勢；第三，客觀分析全省經濟社會發展對礦產資源的需求；第四，切實了解礦政管理的需要，研究礦產資源勘查開發中的重點問題；第五，分析三輪規劃與二輪規劃的不同，確定全省礦產資源規劃的重點。

（二）加強各級各類規劃之間的銜接

云南省礦產資源規劃編制要與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、主體功能區規劃等做好銜接，要與相關行業規劃做好銜接。

礦產資源規劃體系內，嚴格執行下級規劃服從上級規劃的原則。省級規劃要做好與全國規劃的銜接。開展全省礦產資源規劃編制的同時，在做好規劃基礎研究工作的基礎上，積極配合全國規劃編制，提供基礎數據和重大問題研究成果，夯實全國規劃編制的基礎，確保全國規劃主要目標、控制指標、主要任務的分解與落實等。市縣級規劃要做好與省級規劃的銜接，確保省級規劃確定的目標、任務要在市縣級規劃中分解落實。

（三）堅持開門編制規劃，對各類目標任務充分論證

經省人民政府同意，云南省成立了以省國土資源廳主管領導領銜，各相關廳、局、礦業集團、地勘單位組成的“云南省第三輪礦產資源規劃編制領導小組”。在規劃編制過程中，充分發揮各領導小組成員單位的作用，從資料收集、實地調研、各類目標任務的確定，到規劃論證階段，要廣泛征求各成員單位、州市級人民政府、相關單位和專家的意見，對規劃各類目標任務、重大工程等進行論證，并充分聽取公眾意見，提高規劃的科學性。

（四）加快編制進度，確保省市縣三級規劃按時完成

2015年8月，省國土資源廳在昆明召開全省第三輪市縣級礦產資源規劃編制培訓會，正式啟動全省第三輪礦產資源規劃編制工作。省級規劃由云南省地質調查局承擔，市縣級規劃應盡快落實好編制經費、技術單位和人員。各市、縣人民政府要落實規劃編制工作經費并及時撥付到位，保障規劃編制工作按時順利完成。各技術單位要加快規劃編制進度，爭取于2016年底全面完成省市縣三級規劃的編制和報批工作，避免由于規劃編制滯后而影響各項目標指標的落實。

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[8] 侯華麗.礦產資源規劃編制實施中存在的問題及建議[J].中國國土資源經濟，2012（2）

（作者單位：云南省國土資源規劃設計研究院 云南昆明 650216）

（作者簡介：黃惠芳，碩士研究生，云南省國土資源規劃設計研究院工程師，從事礦產資源規劃工作。）

（責編：賈偉）