促進肇慶“兩區(qū)引領兩化”戰(zhàn)略發(fā)展的稅收政策改革

摘 要：近年來，肇慶市政府提出了“兩區(qū)引領兩化”戰(zhàn)略發(fā)展的定位和方向。文章通過對肇慶市兩區(qū)28個重點企業(yè)的調研，針對新戰(zhàn)略對稅收政策提出了新的訴求，結合肇慶市實行“兩區(qū)引領兩化”戰(zhàn)略存在的稅收瓶頸，提出了推進“兩區(qū)引領兩化”戰(zhàn)略的稅收政策建議。

關鍵詞：戰(zhàn)略發(fā)展 稅收政策 肇慶市

中圖分類號：F810.42

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）05-141-03

位于廣東中西部經濟欠發(fā)達地區(qū)的肇慶市，區(qū)域特別，東接廣佛都市區(qū)，西聯(lián)祖國大西南，坐擁肇慶高新區(qū)、肇慶新區(qū)、粵桂合作特別試驗區(qū)、廣佛肇經濟合作區(qū)等重大發(fā)展平臺。站在新的歷史起點上，肇慶市委、市政府緊握區(qū)位、資源、文化、生態(tài)等比較優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢，提出了“兩區(qū)引領兩化”重大發(fā)展戰(zhàn)略，即以肇慶高新區(qū)引領新型工業(yè)化，以肇慶新區(qū)引領新型城市化。肇慶將通過高質高效發(fā)展，把肇慶國家級高新區(qū)打造成為現(xiàn)代科技工業(yè)城；通過高起點高標準建設，把肇慶新區(qū)打造成為低碳綠色理想城市，構建現(xiàn)代化、生態(tài)型的城市格局。

實行“兩區(qū)引領兩化”戰(zhàn)略，對稅收政策提出了新的訴求。稅收政策必須涵養(yǎng)稅收增收的后勁，促進財政收入的可持續(xù)增長，以建設新型工業(yè)化、生態(tài)化城市；稅收政策必須促進產業(yè)轉型升級，轉變經濟發(fā)展方式，推動肇慶創(chuàng)新型經濟更大進展；稅收政策必須有利于新形勢下的招商引資工作，營造良好投資環(huán)境，把肇慶建成產業(yè)結構合理、生態(tài)文明、環(huán)境優(yōu)美、宜居宜業(yè)宜商宜游的新型工業(yè)生態(tài)城市；稅收政策及其配套政策還必須有利于人才引進和發(fā)展，以澤天下英才而用之，匯聚肇慶，創(chuàng)業(yè)興業(yè)。

一、實行“兩區(qū)引領兩化”戰(zhàn)略存在的稅收瓶頸

（一）主體稅源有待從傳統(tǒng)產業(yè)向現(xiàn)代產業(yè)過渡

從產業(yè)結構來看，肇慶目前的產業(yè)結構是“二、三、一”的格局，離“三、二、一”的目標還有較大的距離，服務業(yè)質量和總量嚴重偏低，產業(yè)結構不合理造成的深層次矛盾越來越突出。在第二產業(yè)內部，作為主體稅源的仍然是制造業(yè)（82%），電力、燃氣、水的生產和供應（12%）和采礦業(yè)（5%）等傳統(tǒng)產業(yè)，從這一角度看，肇慶經濟依賴于傳統(tǒng)產業(yè)的格局沒有改變。從第三產業(yè)內部對國稅收入的貢獻來看，公共管理和社會組織占61%；批發(fā)和零售業(yè)占21%；交通運輸業(yè)、倉儲和郵政業(yè)占8%；房地產占6%；金融業(yè)占3%；可以看出，第三產業(yè)中行政事業(yè)類占第三產業(yè)增加值的比重達61%，這些行業(yè)的發(fā)展與財政供給有直接關系；批發(fā)和零售業(yè)、房地產業(yè)、交通運輸業(yè)、住宿和餐飲業(yè)等傳統(tǒng)服務業(yè)占的比重較大，旅游、信息、咨詢、物流等新型服務業(yè)占稅收比重較低。上述分析可以看出，傳統(tǒng)服務業(yè)在肇慶第三產業(yè)中處于主導地位，新興現(xiàn)代服務業(yè)相對發(fā)展不足，行政事業(yè)性行業(yè)的發(fā)展對財政供給形成較大壓力。

（二）增值稅制約新型工業(yè)化、城市化建設

由于受市場經濟整體發(fā)育程度、宏觀調控環(huán)境、改革配套條件等多方面的局限，稅收的一些應有功能未得到充分發(fā)揮，影響了肇慶新型工業(yè)化、新型城市化建設和發(fā)展的進程。

第一，增值稅轉型不徹底。2009年實施的增值稅轉型改革效果明顯，但改革不徹底，不是完全的消費型增值稅。在增值稅的固定資產抵扣范圍上相對狹窄，固定資產抵扣范圍僅擴大到部分生產性機器設備等動產，而建筑物、構筑物等不動產以及以建筑物或者構筑物為載體的附屬設備和配套設施仍被排除在扣除范圍外，對于企業(yè)加大投資力度，改良升級生產性基礎設施難以起到足夠的刺激作用。

第二，知識密集型產業(yè)實際稅負較重。從行業(yè)類型看，資源型企業(yè)、有機構成比較高的資本密集型產業(yè)和人力資源投資大的知識密集型產業(yè)，隨著科技含量提高，企業(yè)的直接材料成本不斷降低，間接費用如研發(fā)費用、技術轉讓費用、科技咨詢費用等往往大于有形資產投入，能抵扣的進項稅越少，實際稅負較重。從增值稅看，企業(yè)在進行技術創(chuàng)新時，以研究開發(fā)費、技術開發(fā)費、購入的專利權和非專利技術等為主的間接費用的比例大大增加，不能進入進項稅額進行抵扣，增加了企業(yè)的稅負，也加重了企業(yè)技術創(chuàng)新的成本。從企業(yè)所得稅看，所得稅優(yōu)惠領域多重視采用稅率式優(yōu)惠，強調的是事后優(yōu)惠，只有企業(yè)取得利益時才能享受此種優(yōu)惠，沒有利益就無法享受優(yōu)惠，顯失公平。

第三，企業(yè)初創(chuàng)期的稅負較重將制約企業(yè)的發(fā)展。企業(yè)初創(chuàng)或項目投產初期，需要大量的固定資產投資，盈利能力較弱甚至虧損，特別是科技含量高的企業(yè)，前期投入大，產品市場不確定，企業(yè)將承受較大的經營風險。然而在企業(yè)發(fā)展最困難的前期階段，投入的資金進行研發(fā)的同時，還得負擔相應的增值稅等流轉稅。

（三）企業(yè)所得稅政策支持新型工業(yè)化、城市化建設力度不夠

第一，稅收優(yōu)惠設置條件較多，企業(yè)無法享受到實質的稅收優(yōu)惠。例如現(xiàn)行政策規(guī)定，新辦企業(yè)自取得第一筆收入之日起，第一至三年免征企業(yè)所得稅，第四至六年減半征收企業(yè)所得稅，但限制在港口、碼頭、機場、鐵路、公路、電力、水利項目。新辦企業(yè)從取得收入起的兩三年內，實際上很少有企業(yè)盈利，特別是新辦的高科技企業(yè)，雖然對研發(fā)費用或者研發(fā)形成的無形資產可以加計扣除或攤銷費用，但產品生產要經過研究開發(fā)、試制、改進、生產等多個環(huán)節(jié)，企業(yè)在最初幾年大多處于虧損或者盈利不足狀態(tài)，往往無法享受此項稅收優(yōu)惠政策。

第二，對于高新科技研發(fā)費用的稅收優(yōu)惠措施仍然不足。新出的財稅〔2015〕119號文件規(guī)定，自2016年1月1日起，直接從事研發(fā)活動人員的工資薪金、基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費和住房公積金，以及外聘研發(fā)人員的勞務費用，允許加計扣除研發(fā)費用了。但企業(yè)為研發(fā)項目的人員培訓費、市場調查研究、效率調查或管理研究的費用，作為工業(yè)（服務）流程環(huán)節(jié)或常規(guī)的質量控制、測試分析、維修維護的費用，不適用稅前加計扣除政策，間接增加了企業(yè)的負擔。

第三，稅收優(yōu)惠方式比較單一。目前的稅收優(yōu)惠政策無法適應不同性質、不同規(guī)模企業(yè)的要求。對高新技術產業(yè)的稅收優(yōu)惠主要是所得稅優(yōu)惠，而很少涉及流轉稅的優(yōu)惠，而且享受稅收優(yōu)惠的對象主要是那些已經和能夠獲得技術開發(fā)收益、生產規(guī)模較大、盈利能力較強的企業(yè)，對那些尚處于技術研發(fā)階段以及需要進行技術改造的中小企業(yè)缺乏稅收優(yōu)惠政策指引作用。

（四）資源綜合利用類產品減免稅政策存在滯后性

由于目前資源綜合利用類產品增值稅減免稅政策是2008年制定，其享受增值稅優(yōu)惠政策的資源綜合利用類產品品種是采取列舉法列示。據肇慶某建材企業(yè)反映，隨著該企業(yè)研發(fā)力量的進步，同樣是利用廢渣生產的新產品，因為不屬于文件規(guī)定的特定建材產品范圍，無法享受增值稅優(yōu)惠政策。免稅產品不得開具增值稅專用發(fā)票的規(guī)定，使購進資源綜合利用類免稅貨物的納稅人無法抵扣進項稅額，阻礙了資源綜合利用免稅產品的流通。例如：再生水、以廢舊輪胎為全部生產原料生產的膠粉、翻新輪胎、部分可深加工的特定建材產品等，由于其不得開具增值稅專用發(fā)票、不能抵扣進項稅額的規(guī)定，實際在形成最終產品時又征收了該部分已免征的增值稅款，免稅政策形同虛設。在增值稅擴圍的大趨勢下，特定建材產品免稅不得開具增值稅專用發(fā)票的規(guī)定就會成為增值稅擴圍后需要解決的問題。

（五）環(huán)境保護稅收主體稅種缺位

加快推進新型工業(yè)化、城市化的進程中，應更加注重環(huán)境保護，強化污染防治，避免走先污染、后治理的老路。我國尚未建立完整的環(huán)境稅收體系，目前只對廢水、廢氣、廢渣及環(huán)境噪聲征收，而對排放的其他污染物則未納入收費范圍，難以從根本上達到環(huán)境保護的目的。排污收費征收的隨意性較大，而且可以從企業(yè)生產成本中列支，并隨著產品的銷售轉嫁給消費者，出現(xiàn)“企業(yè)污染、社會承擔”的現(xiàn)象。

二、推進“兩區(qū)引領兩化”戰(zhàn)略的稅收政策建議

（一）改革增值稅政策，推動現(xiàn)代產業(yè)體系發(fā)展

1.實行全面的消費型增值稅，擴大抵扣范圍。建立低稅負的增值稅制，能夠減輕處于成長階段企業(yè)的稅負，建議更徹底地實行“消費型”增值稅，逐步取消增值稅轉型政策中的特殊規(guī)定，取消對部分固定資產抵扣范圍的限制，對企業(yè)用于節(jié)能、環(huán)保設備的投資給予增值稅進項稅抵扣，鼓勵企業(yè)投入生產性裝備的全面升級：對技改項目中我國不能生產而直接用于清潔生產的進口設備、儀器和技術資料應免征進口環(huán)節(jié)增值稅；對企業(yè)的技術轉讓費、研究開發(fā)費、新產品試制費和宣傳廣告費按10%的扣除率計算進項稅額等。對利用工業(yè)廢渣、廢氣生產的產品，在增值稅優(yōu)惠政策中增列有關綜合利用資源產品的內容，引導企業(yè)加快工業(yè)廢棄物的綜合利用。

2.加大科研和技術開發(fā)的稅收優(yōu)惠力度。企業(yè)基礎性的科研開發(fā)所需資金多，成果的不確定性和風險性較大，宜選擇事前稅收扶持。對研發(fā)費用，不論企業(yè)是否盈利，在初始年度或研究項目開始時據實稅前列支，盡量補償和降低企業(yè)技術創(chuàng)新投資的風險。應用型技術研究是建立在科技開發(fā)成果基礎上，可以采取事后的稅收鼓勵，采用稅率式和稅基式結合的優(yōu)惠方式扶持，稅基式優(yōu)惠如加速折舊、稅前扣除、投資抵免、虧損結轉、延期納稅等，更能充分調動企業(yè)從事科研和技術開發(fā)的積極性，鼓勵企業(yè)技術創(chuàng)新。

3.以稅收政策促進產業(yè)升級結構調整。稅收優(yōu)惠應主要放在激勵和引導方面，政策手段的選擇上盡可能采用加速折舊、稅額抵免、費用加計扣除等間接優(yōu)惠方式，引導產業(yè)健康發(fā)展。按照《廣東肇慶新區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃（2012-2030年）》，重點打造節(jié)能環(huán)保、休閑養(yǎng)生和文化創(chuàng)意三個核心功能型產業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代物流、商貿會展兩個支撐功能型產業(yè)。根據對應產業(yè)的項目、產品和服務的具體作用，實行減征或免征稅的政策。依據行業(yè)的不同特征，分類制定相應的差別稅收優(yōu)惠政策。對國家重點扶持、擁有核心自主知識產權、符合相關條件的高新技術企業(yè)實行更低的稅率。適當放寬部分企業(yè)高新技術資格認定條件。對產品出口進行扶持，如實行文化創(chuàng)意產品的出口退稅或零稅政策。

（二）增強企業(yè)所得稅優(yōu)惠的針對性，明確稅收政策的產業(yè)發(fā)展導向

1.加大對企業(yè)創(chuàng)新的稅收促進。一是對企業(yè)投資于技術創(chuàng)新和研究開發(fā)獲得的利潤減半征收企業(yè)所得稅。對企業(yè)投資于技術創(chuàng)新獲得利潤再用于技術創(chuàng)新投資，退還其用于投資部分利潤所對應的企業(yè)所得稅。二是對于進行國家規(guī)定項目的自主技術創(chuàng)新的投資可實施稅收投資抵免。三是允許企業(yè)把用于技術創(chuàng)新和研究開發(fā)投資的損失（或按照該虧損的一定比例）直接用于抵減其他投資的資本利得。四是加大虧損結轉力度。對用于特殊項目的技術創(chuàng)新和研究開發(fā)投入的虧損可允許一定期限的前轉，即退還一部分以前年度已納所得稅款。

2.加大對中小型企業(yè)的稅收扶持。中小型企業(yè)是新型工業(yè)化、城市化進程中的重要組成部分。應該充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策作用，營造有利于中小企業(yè)發(fā)展寬松的環(huán)境，支持中小型企業(yè)的創(chuàng)立和發(fā)展。降低中小企業(yè)稅收優(yōu)惠稅率，對中小企業(yè)，尤其是高科技型中小企業(yè)，利潤低于一定額度的，可考慮只實行低于10%的優(yōu)惠稅率，有利于中小企業(yè)籌集資金。要適當擴大新辦企業(yè)定期減免稅的適用范圍，延長其減稅的期限。對中小企業(yè)的虧損，延長虧損彌補期至10年。提高中小企業(yè)業(yè)務招待費、業(yè)務宣傳費、廣告費等費用扣除標準。盡快制定專門針對中小企業(yè)從事科研創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵中小企業(yè)從事研發(fā)活動。

3.加大對企業(yè)節(jié)能環(huán)保的稅收促進。稅收優(yōu)惠政策要有效引導和鼓勵企業(yè)積極開展資源綜合利用、從事有利于環(huán)境保護的無污染的產品和清潔生產。應及時修訂《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，加大對資源綜合利用的稅收優(yōu)惠力度。對利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產的企業(yè)，將減計企業(yè)所得稅應稅收入的比例提高到70%，即減按應稅收入的30%計征企業(yè)所得稅。

（三）加大消費稅、所得稅、增值稅的調節(jié)功能，促進生態(tài)循環(huán)經濟的發(fā)展

1.適時擴大消費稅征收范圍。應將無法回收利用或難以降解的材料制造的產品納入消費稅征收范圍。對那些資源消耗量大，使用中可能對環(huán)境造成破壞，有相關“綠色產品”可以替代的消費品，如一次性生活用品、含磷用品、原漿紙等也應納入消費稅征收范圍。此外，應根據不同產品對環(huán)境影響的程度和資源的耗費水平，設計消費稅差別稅率。對使用不可再生資源、稀缺資源生產的消費品以及超過國家能源消耗標準的產品從重征收，以節(jié)制對使用資源的消費；對資源消耗量小、不會對環(huán)境造成污染的綠色產品、清潔產品以及使用新型或可再生能源的低能耗交通工具等征收較低的消費稅；對于循環(huán)利用資源生產的產品和達到節(jié)能和環(huán)保標準的消費品免征消費稅。

2.在增值稅方面加入處理三廢等方面的環(huán)境保護設備優(yōu)惠。2009年國家取消“廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅”和“生產企業(yè)增值稅一般納稅人購入廢舊物資回收經營單位銷售的廢舊物資，可按廢舊物資回收經營單位開具的由稅務機關監(jiān)制的普通發(fā)票上注明的金額，按10%計算抵扣進項稅額”的政策，對部分再生資源型企業(yè)影響較大，如肇慶高新區(qū)的廢舊紙品回收生產企業(yè)、廢舊輪胎回收生產企業(yè)均受到直接影響，不利于高新區(qū)循環(huán)經濟是發(fā)展。此外，企業(yè)購置的具有關鍵性、節(jié)約能源效益顯著，且因價格因素制約其推廣的大型節(jié)能設備和產品，國家在一定期限內應實行一定的增值稅減免優(yōu)惠措施。

3.在企業(yè)所得稅方面加入有利于環(huán)境保護的條款。對企業(yè)環(huán)保設備投資達到一定比例，可以享受一定程度的稅收優(yōu)惠；對生產節(jié)能環(huán)保產品的專用設備可以實行加速折舊方法計提折舊；對利用“三廢”生產的產品所得應免征企業(yè)所得稅；對企業(yè)采用先進環(huán)保技術、改進環(huán)保設備、改革工藝、調整產品結構所發(fā)生的投資，應給予稅收抵免等優(yōu)惠政策。

（四）推進資源稅和環(huán)境稅改革，促進資源節(jié)約、節(jié)能減排和環(huán)境保護

近年來，肇慶在通過承接雙轉移促進經濟總量迅速擴張的同時，生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題驟然嚴重。因此，一方面要通過資源稅改革實現(xiàn)資源、能源的節(jié)約使用，實現(xiàn)經濟發(fā)展方式的轉變。另一方面，要借助于開征環(huán)境稅來實現(xiàn)減少溫室氣體排放和保護生態(tài)環(huán)境的目標。一是對有利于節(jié)約資源、保護環(huán)境的行業(yè)和企業(yè)要給予稅收政策支持。如對利用“三廢”的生產行業(yè)和產品、生產環(huán)保產品的產業(yè)、對使用環(huán)保建材的建筑企業(yè)等要予以減免稅費。二是對不利于環(huán)保的企業(yè)和行為要借助懲罰性的抑制手段，充分發(fā)揮稅收政策的約束作用。

（五）改革個人所得稅和配套財政返還政策，加大對人才的財稅優(yōu)惠力度

擴展高科技人才的外延，把具有熟練技能的人員、擁有豐富專業(yè)知識的人員、創(chuàng)造型科研和教學人員、高素質的管理人員等高端人才納入其中。要強化對高科技人才個人所得稅的優(yōu)惠措施：如提高高科技人才個人所得稅的免征額；對高科技人才取得技術成果和技術服務方面的收入在計算個人所得稅應納稅所得額時實行減征政策，建議減按應納所得稅額減征30%～50%；對企業(yè)、高等院校、科研機構以股份或出資比例等股權形式給予科技人員個人的有關獎勵，予以免征個人所得稅的優(yōu)惠政策，鼓勵和提高各類科技開發(fā)人才開展科研創(chuàng)新的積極性與創(chuàng)造性。凡符合《肇慶市引進和培養(yǎng)高層次人才實施辦法》《肇慶高新區(qū)鼓勵引進高層次人才實施辦法》相關規(guī)定的優(yōu)秀人才，取得的由縣、市、區(qū)以上人民政府、高新區(qū)管委會以財政專項撥款形式發(fā)放的各類津貼、補貼，免征收個人所得稅。

（六）實施區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，促進粵桂經濟欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展

首先，建議以肇慶新區(qū)、肇慶高新區(qū)、粵桂合作特別試驗區(qū)、粵桂產業(yè)合作示范區(qū)等為依托，加大西江走廊產業(yè)發(fā)展的稅收扶持力度，賦予肇慶新區(qū)、肇慶高新區(qū)、粵桂合作特別試驗區(qū)、粵桂產業(yè)合作示范區(qū)特殊財稅政策。例如，肇慶新區(qū)、肇慶高新區(qū)、粵桂合作特別試驗區(qū)、粵桂產業(yè)合作示范區(qū)新增的地方財政、稅收、行政事業(yè)性收費要全額用于本區(qū)域建設，提高本區(qū)域增值稅和所得稅地方分成比例。將粵桂合作特別試驗區(qū)、粵桂產業(yè)合作示范區(qū)內高新技術產業(yè)或戰(zhàn)略性新興產業(yè)領域的企業(yè)列入《西部地區(qū)新增鼓勵類產業(yè)目錄》，享受西部大開發(fā)財稅優(yōu)惠政策。

第二，建議肇慶新區(qū)、肇慶高新區(qū)、粵桂合作特別試驗區(qū)、粵桂產業(yè)合作示范區(qū)內高新技術產業(yè)或戰(zhàn)略性新興產業(yè)領域的企業(yè)，獲利年度起3年內按有關規(guī)定提取風險補償金可稅前扣除，允許新區(qū)內高新技術產業(yè)，產值加技術性收入達到年產值60%以上，所得稅可以按10%征收。

第三，肇慶仍屬于經濟欠發(fā)達地區(qū)，建議國家和省實施相對獨立和有差別的增值稅政策，支持肇慶主導產業(yè)和特色產業(yè)如文化創(chuàng)意、新材料、生物制藥、食品加工等快速發(fā)展。同時，制定鼓勵經濟欠發(fā)達地區(qū)承接發(fā)達地區(qū)產業(yè)轉移的增值稅優(yōu)惠政策，包括稅率優(yōu)惠、抵扣優(yōu)惠等，在支持發(fā)達地區(qū)經濟轉型的同時，改善欠發(fā)達地區(qū)的產業(yè)結構和就業(yè)結構。

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（作者單位：肇慶學院 廣東肇慶 526060）

（作者簡介：蔡芝兒，肇慶學院經濟與管理學院副教授，研究方向：稅收與經濟。）

（責編：賈偉）