彌渡縣推進城鄉一體化發展的探索與思考

許麗華

摘 要：文章通過對城鄉一體化的分析，深入論述了當前城鄉一體化發展存在的困難和問題，就如何推進城鄉一體化發展提出對策建議。

關鍵詞：彌渡縣 城鄉一體化 發展

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）05-158-02

近年來，云南省彌渡縣經濟社會快速協調發展，城鄉面貌發生了巨大的變化。但仍然存在城鄉發展不充分不平衡不協調，農村貧困面大，貧困程度深，基礎設施薄弱等矛盾。要從根本上解決這些問題，必須進一步提高思想認識，堅持統籌城鄉發展，以新型城鎮化為龍頭，以美麗鄉村為抓手，以扶貧開發為基礎，堅持“四化”同步，推進城鄉發展一體化。

一、城鄉一體化提出的背景

城鄉一體化的思想早在上個世紀就已經產生了。我國在改革開放以來，由于歷史上形成的城鄉之間隔離發展，導致了城鄉經濟社會發展形成了嚴重的二元結構，城鄉一體化成為必然趨勢。黨的十六大報告首次提出要統籌城鄉經濟社會發展，十六屆三中全會提出的“五個統籌”的改革目標，把統籌城鄉發展擺在“五統”之首。黨的十七大則強調要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農，以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。黨的十七屆三中全會指出：農村經濟體制尚不完善，農業生產經營組織化程度低，農產品市場體系、農業社會化服務體系、國家農業支持保護體系不健全，構建城鄉經濟社會發展一體化體制機制要求緊迫，總之，農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。

習近平總書記2013年7月22日到湖北省對城鄉一體化試點情況進行視察時說：實現城鄉一體化，建設美麗鄉村，是要給鄉親們造福，城鎮化要發展，農業現代化和新農村建設也要發展，同步發展才能相得益彰，要推進城鄉一體化發展。

黨的十八屆三中全會決定指出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。”

我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。必須統籌城鄉經濟社會發展，始終把著力構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化的重大戰略。

二、城鄉一體化發展存在的困難和問題

彌渡縣作為發展支撐的縣域經濟增幅大增量小、增速靠前總量靠后仍然是最現實的情況，地區生產總值、財政收入、城鄉居民人均可支配收入等四項指標在全州12縣市中的排位依然靠后，發展不平衡、發展不充分、城鄉差距大仍然是全縣最突出的問題，加快統籌城鄉一體化發展還面臨著許多困難和問題。

1.城鄉規劃及規劃的監管滯后。彌渡縣雖已完成縣城總體規劃、5個片區控制性詳細規劃、縣城綠地系統和排水專項規劃、“1+4+1”城鎮體系規劃、7個鄉集鎮總體規劃、84個村委會（社區）839個自然村村莊規劃編制工作，但各個規劃之間的銜接仍然不夠緊密，尚未形成兼顧城鄉經濟、政治、文化、社會、生態建設的規劃和產業、基礎設施、社會事業、社會保障、社會治理一體化的配套銜接的綜合規劃體系和監管體系。

2.壩區與山區經濟發展差距大。從城鎮發展成熟度和全縣山多壩少、山區人口數量不少等實際情況看，縣城和“4+1”小集鎮短時期內承載全縣人口的能力還十分有限，小集鎮連接縣城、輻射鄉村的地位和作用短時期內還難以充分體現出來，大量山區農業人口短時期內還難以真正實現轉移進城。按照新的認定標準，全縣仍有4個貧困鄉鎮、44個貧困行政村、6.9萬的貧困人口，絕大多數聚居在生產生活條件相對較差的山區，到2020年全面實現小康的任務依然十分艱巨。

3.城鄉基礎設施建設差距大。道路交通基礎設施建設方面：遍布城鄉的低等級公路比例依然較大，安全隱患較多；覆蓋全縣、連接周邊的交通運輸網絡尚未全面形成，農民群眾特別是山區農民群眾的“出行難”問題依然沒有徹底解決。城鄉供水方面：目前還有一部分水資源較為缺乏的自然村沒有享受到財政補貼的水源工程、人飲工程建設項目，群眾飲水安全和飲水困難問題依然突出，城鄉污水處理設施和垃圾處理設施覆蓋面低。供電方面：當前全縣電網建設的薄弱點主要在山區，10千伏及以下配電線路大部分為80年代初建設，由于線路架設年限較長，供電設備和線路嚴重老化，電網網架結構單一、線路環網化率及站間聯絡率低、部分配電變壓器嚴重過載運行、線路損耗過大、電壓質量較低、線路運行安全可靠性差等問題尤為突出。

4.就業水平和社會保障服務能力還很低。一是城鄉勞動力就地就近轉移就業渠道不寬。在外務工勞動力5萬余人，大部分為跨縣勞務輸出。二是勞動合同簽訂率較低，失業、工傷、生育等社會保險覆蓋面不寬。2015年全縣有從業人員近20萬人，但簽訂勞動合同人數僅3000多人，參加“三險”的不到3萬人。三是城鎮職工和居民的醫療保險支付待遇差距大。目前職工基本醫療保險和大病補充醫療保險“兩險”最高支付限額累加已達20萬元，而居民“兩險”最高支付限額僅9萬元。四是養老機構建設滯后。其管理體制、資產歸屬、財務制度等尚未健全，社會養老剛處于起步階段。五是社會保障工作力量薄弱。2015年，全縣參加養老、工傷、生育、醫療、失業保險人數24.71萬人，城鄉享受低保、“五保”供養對象共4.4萬人，但專門從事城鄉社保工作人員不到20人，平均每名工作人員需要承擔近2萬人的業務量。隨著社會保障工作的深入開展特別是城鎮化的快速推進，無固定收入的城市居民、失地農民享受城鄉低保人數不斷增多，實施農轉城以來，多數轉戶居民辦理了失業登記，失業率出現虛高，申報最低生活保障人數明顯增多，核定社保對象工作難度越來越大。

5.城鄉社會事業離均等化發展要求存在較大差距。目前，大量優質的教育、醫療衛生、文化等資源主要集中在縣城和鄉鎮中心，其他區域的資源配置相對薄弱。教育方面：縣城和集鎮中心的學前教育總體呈現出了健康發展態勢，但其他地方無論師資力量還是基礎設施建設都還難以滿足現代教育的發展需要。醫療衛生方面：一是資源分布不均，鄉鎮、村級醫療機構基礎設施和醫療設備落后，醫務人員配置不夠，接受培訓機會較少，醫技能力受限，醫療安全隱患大，與“小病不出鄉、大病不出縣、療養康復回社區”的新的分級診療體系建設目標要求有很大差距。二是農村公共衛生服務工作任務艱巨，衛生防疫和婦幼保健工作普遍開展較少。三是廣大農村群眾普遍接受公共衛生和健康知識宣傳較少。文化方面：一是群眾文化活動開展不平衡，文化發展地區差異大。二是場所條件和人才條件差距大。部分鄉鎮文化站無專職在編在崗人員。

6.城鄉一體化發展面臨舊體制舊機制的束縛。一是在規劃編制和規劃執行監管工作中，存在多部門規劃、多部門管理，職能交叉、條塊分割、各自為陣、推諉扯皮，以及縣城、集鎮規劃與村莊規劃相互分離等問題，缺少推進城鄉一體化的綜合協調管理部門，職能部門沒有建立有效的溝通和聯動機制，違法建設屢禁不止。二是農村產權制度改革亟待加強，隨著工業化、城鎮化和農業現代化步伐的加快，原來專門從事農業生產的部分農民已成功實現向農業產業之外的其他產業轉移，但由于受管理體制不活、制度不健全等因素制約，農民對承包土地、宅基地及住房沒有產權，只有使用權，所以既無法出售，也不能抵押，從而制約了農民土地權益的實現，這不僅不利于農民致富和農村經濟發展，也不利于農村勞動力轉移，嚴重制約城鎮化發展。

三、對策建議

彌渡縣的城鄉一體化發展工作，要立足縣情實際，堅持以新型城鎮化為引領，以美麗鄉村建設為抓手，以扶貧開發為基礎，以推進城鄉發展規劃、產業發展、基礎設施建設、社會事業、社會保障、社會治理“六個一體化”為基本任務，全面啟動統籌城鄉一體化改革，全力推進農村改革綜合試點，探索健全完善城鄉統籌發展新的體制機制，把工業和農業、城市和農村作為一個有機整體，不斷激發大眾創業、萬眾創新熱情，激發廣大人民群眾奮力拼搏與全國全省全州同步建成小康社會。

1.以新型城鎮化為龍頭，提升城鄉發展質量。城鎮化是現代化的必由之路。無城統不起鄉，城小也統不起鄉。統籌城鄉發展，必須靠新型城鎮化來引領、帶動、提升。一要做精縣城。加快推進市政基礎設施配套建設，統籌教育、衛生等公共資源均衡配置，提高縣城的承載能力和輻射帶動能力。二要做特集鎮。加強統籌規劃和功能承接，整合其它項目資金，加強集鎮基礎設施配套，提升集鎮建設水平。

2.以美麗鄉村建設為抓手，拓展城鄉發展空間。一是以示范村為引領，全力推進美麗鄉村建設。要加大各類新農村項目實施力度，實施以村容整潔（村內戶外道路硬化、村莊綠化、美化、亮化、凈化）為重點的普惠制新農村建設；以“三清八有”為重點，建成一批富有特色的“宜居宜業宜游”美麗鄉村示范帶，增強農村發展活力。二是以“三清潔”為重點，改善人居環境。以清潔田園、清潔家園、清潔水源為主的“三清潔”工作深入持久開展。充分發動群眾，落實好群眾主體責任。落實經費保障。強化督促檢查，確保工作落實。三是以“八有”為抓手，提升建設管理水平。各鄉鎮各部門要緊密結合實際，認真對照有合理的村莊規劃、有完善的基礎設施、有宜人的人居環境、有穩定的主導產業、有寬裕的生活水平、有配套的公共服務、有淳樸的民風民俗、有良好的管理機制“八有”的主要內容和建設標準，采取切實有力的措施，全面組織實施。一要完善村莊規劃；二要改善基礎設施；三要提升人居環境；四要培植特色產業；五要提高生活水平；六要完善公共服務；七要培育文明風尚；八要堅持建管并重。

3.以扶貧開發為基礎，補齊城鄉發展“短板”。消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。彌渡縣貧困人口大量減少，貧困面貌顯著變化，但扶貧開發工作依然面臨十分艱巨而繁重的任務，貧困問題已成為彌渡同步小康的突出“短板”。須進一步理清思路、強化責任，采取力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續的措施，特別要在精準扶貧、精準脫貧上下更大功夫，確保全縣完成脫貧目標任務。一要突出抓好整鄉推進；二要突出抓好精準扶貧；三要突出抓好金融扶貧；四要突出抓好社會扶貧。

4.以加快推進“六個一體化”為重點，促進城鄉經濟社會協調發展。一是推進城鄉發展規劃一體化，構建梯次分明、特色鮮明的城鄉構架。完善城鄉發展規劃，充分發揮規劃的引領作用。加強規劃監管，嚴厲打擊違規行為。二是推進城鄉產業發展一體化，構建城鄉區域共同體。發揮好縣域資源優勢和各鎮比較優勢，突出資源融合、要素流動，加快一二三產業融合發展。加快園區建設，推進工業聚集發展。大力營造大眾創業、萬眾創新的良好環境，加快現代服務業的發展。加快農業發展方式轉變，建設現代農業。三是推進城鄉基礎設施建設一體化，夯實經濟發展裝備基礎。四是推進城鄉社會事業一體化。優化城鄉教育資源配置，加快教育長期均衡發展。統籌農村衛生資源，建立以政府舉辦為主導、民營機構為補充的衛生服務體系，不斷提高居民生活質量。五是推進城鄉社會保障一體化，逐步縮小城鄉差距。六是推進城鄉社會治理一體化，優化鄉鎮社會治理資源配置，實現平安穩定和諧的社會環境。

5.以推進農村產權制度改革為突破口，健全完善城鄉統籌發展協同推進的體制機制。一是加快農村土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權確權登記頒證，賦予農民更多的財產權。以鄉鎮公共資源交易中心為平臺，建立健全覆蓋全縣的農村綜合產權交易中心，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。加快建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。進一步規范農村集體土地征收條件、補償標準和工作程序，完善對被征地農民合理、規范、多元化保障機制。二是加快農村土地流轉，發展現代農業。截止2015年末，全縣家庭承包耕地總面積19.63萬畝，流轉總面積僅4.92萬畝，其中流轉入合作社的僅0.42萬畝，土地規模化經營程度低。這既有受傳統小農意識的影響，也有受流轉機制不健全、流轉價格低的影響。因此，在加快確權登記頒證、規范流轉過程的法律保護和行為活動的同時，探索政府對規模化流轉土地農民直補試點，鼓勵農戶采取轉包、入股+靈活就業等多種形式流轉土地經營權，促進土地適度規模經營。整合農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼、農業保險等惠農政策，向符合條件的種糧大戶、家庭農場、農業莊園、農民專業合作社等新型農業經營主體適當傾斜。鼓勵新型農業經營主體以土地承包經營權、現代農業準備等作為抵押物，解決融資難問題，不斷發展壯大。推進公益性培訓項目向新型農業經營主體覆蓋。以大力培育和發展新型農業經營主體，聚集各方要素，實行規模化經營、標準化生產、專業化管理，轉變發展方式，加速現代農業發展。三是加強組織領導，確保城鄉統籌發展改革工作順利推進。

參考文獻：

[1] 十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》.2003.10.14

[2] 十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》.2008.10.12

[3] 十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定.2013.11.12

[4] 彌渡縣第十六屆人民代表大會第四次會議《彌渡縣政府工作報告》.2016.1.19

[5] 《彌渡縣農村經濟統計年報》.2015

（作者單位：彌渡縣農經管理站 云南彌渡 675600）

（責編：賈偉）