“五位一體”：農村集體資產管護新路徑

練月琴

農村社會治理是國家治理體系的重要組成部分，其終極目標是實現農村公共利益的最大化，其中非常重要的內容是如何對農村集體資產進行管護，使其發揮最大效益。長期以來，農村集體資產管護存在的主體不明、職責不清、資金短缺、統籌不夠等問題，引發了一系列矛盾，直接影響著農村社會穩定。2012年以來，淮安市圍繞探索農村社會治理新路徑，以農村小型水利工程管護體制改革為切入點，創新整合農村小型水利工程、環衛保潔、交通設施、公共綠化設施和公共活動場所管護五方面的人員、項目、資金、事項等，實行產權有歸屬、管理有載體、經費有保障、運行有機制、工程有效益的“五位一體”管護模式，實現管護人員減少80%、經費減少60%、矛盾減少70%，工程完好率、利用率、群眾滿意率大幅提升的社會效果，走出了一條農村集體資產管護的新路徑，為農村管理部門職能整合奠定了基礎，更為創新農村綜合治理模式做出了有益探索。

明晰產權、厘清職責是做好農村集體資產管護的首要前提。產權明晰是農村集體資產管護的基礎工作，是農村集體資產管護和運營效益低下首先要解決的問題。針對小型水利工程建管權責不清的問題，按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負擔”的原則，扎實做好小型水利工程資產清查、確權工作，特別是將小型水利工程管理體制改革與農村集體產權制度改革相銜接，在開展農村土地承包經營權、林權等確權登記頒證的同時，同步推進小型水利工程確權登記頒證工作，以縣為單位，對農村圩堤、溝渠等逐一摸底調查、登記造冊，對中溝級以上建筑物、河渠（堤）等逐個予以確權，并由縣級人民政府核發農村集體資產產權登記證，明確工程功能、管護范圍、產權所有者及其權利與義務。在此基礎上，切實厘清縣、鄉、村三級在工程管護中的責任，明確縣級職能部門負責資金爭取和管理；鄉鎮負責資金撥付和考核監督；村負責組織管護和初步考核，實行“建、管、護”分離，實現責任主體之間環環相扣、無縫對接。產權明晰是賦予農民財產權的前提，是農村綜合改革最基礎的工作；只有把農村資源變為資產，資產變為資本，才能激活農村發展的內生動力。對于農村社會治理來說，明確農村各類資產的產權，有助于厘清農村社會治理各主體的角色定位和職責范圍，推動形成參與廣泛、權責明確、協調有力、資源整合、運行高效的現代農村社會治理體系。

整合資源、統籌實施是做好農村集體資產管護的關鍵所在。統籌管理是合理配置農村要素資源的重要方法。“三農”作為全黨工作的重中之重，各級支持農業農村發展的政策、資金眾多，但分散在不同的部門，相互獨立、相互扯皮、多頭管理、重復勞動，未能形成整體合力，發揮出這些資源的最大效益。針對這一問題，按照優勢互補、打造合力的原則，將小型水利工程管護及與該管護相關、由不同部門管理的農村環衛保潔、交通設施、公共綠化設施、公共活動場所等管護的人員、資金、項目和事項有機整合到一個“管家”手里，建立起“五位一體”管護模式，改單一的水利設施管護為全面管護，變條狀管護為塊狀管護，將每個行政村劃分為若干板塊，每個板塊明確一名管護人員，專門負責區域內“五位一體”管護工作，并在顯著位置設立工作責任牌，公示管護內容、管護面積、管護員、聯系電話和監督電話，主動接受群眾監督，切實做到相關公共設施管護“一個龍頭出水”，實現管護效益的最大化。注重改革的系統性、整體性和協同性，統籌兼顧、整體聯動，改革才能收到事半功倍的效果。小型水利工程“五位一體”管護模式，有效整合了相關公共管理資源，減少了環節，節約了成本，提升了效率，為整合農村管理部門職能、創新農村綜合治理模式提供了有益借鑒。

因地制宜、因事擇法是做好農村集體資產管護的基本途徑。農村集體資產類型眾多，千差萬別，難以采用統一的管護方式，只有根據不同資產情況，采取適宜的管護方式，才能取得最佳的管護效果。針對小型水利工程特點，全面實行市場化運作、物業化管理。一是采取競爭承包管護方式，由各村根據全市小型水利工程管理體制改革辦公室制定的管護標準，通過公開招標，選擇報價最為合理的管護人為責任單位。二是采取用水者協會管護方式，由村用水者協會負責村域范圍內小型水利工程管護，通過村民會議民主決議管護費用籌集、工程維修養護等事項。三是采取經營主體管護方式，實行工程管護與土地流轉經營相結合，土地經營者在流轉土地的同時，一并承擔流轉區域內小型水利工程的管護工作。此外，還采用鎮村集體管理、農村小型公益設施打包管理等方式。通過這些方式，使得以往“沒人愿意干”的小型水利工程管護問題迎刃而解。社會治理現代化要求治理主體多元化、治理手段復合化，即政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等利益相關者，通過平等的合作型伙伴關系依法對社會事務進行規范和管理，而不是單純地由政府包攬一切。小型水利工程多樣化的管護方式有效激發了相關利益主體參與管護的積極性，對如何調動相關主體參與農村社會治理具有重要的啟發意義。

拓寬渠道、科學籌資是做好農村集體資產管護的重要保障。資金短缺是農村集體資產管護的共性問題，也是一個難題。穩定可靠、使用高效且可持續的管護經費籌集機制是做好農村集體資產管護的重要保障。為破解小型水利工程管護資金難題，采取了“四點集合”的方式，即通過整合項目資金統籌一點，將各級規劃、交通、林業、水利等部門分別下撥的小型水利工程、農村環衛保潔、農村交通設施、農村公共綠化設施、農村公共活動場所管護等專項資金統籌使用；財政資金補助一點，縣、鄉兩級財政分別按每畝3元、2元標準，安排獎補資金；村集體籌集一點，小型水利工程直接受益村按照5元/畝的標準從村集體經濟收入中籌集部分管護費用；水利開發收益支持一點，將市域范圍內河（渠）堤、圩堤、水面等農村資源性水利工程開發收入全部用于水利工程管護。“四點集合”方式有效解決了小型水利工程管護資金難題，保證了管護工作的正常開展。農村集體資產管護作為農村社會治理的重要內容，小型水利工程管護經費籌資實踐告訴我們，無論是做好農村集體資產管護，還是做好農村社會治理工作，不僅要解決好“事由誰來辦、怎么來辦”的問題，還要解決好“有錢辦事”的問題。關鍵是籌資的方法要科學，能夠較好地把政府、社會、個人的利益聯結起來，才能得到各方的支持，從而保證穩定的經費來源。

（作者系中共淮安市委副書記）

責任編輯：高 莉