國資劃撥社保，何時“落地”？

張霞

二十多年間，關于用國有資本償還養老金轉制形成的隱性債務，學界早已提出各種解決方案，卻至今還在“研究”，爭論的焦點是國資的管理權限問題。

2016年3月28日，國務院下發《全國社會保障基金條例》，自2016年5月1日起施行——全國社會保障基金主要來源包括中央財政預算撥款、國有資本劃轉等。

同期，社保基金理事會副理事長于革勝對媒體表示，目前財政部正在牽頭制定“國資劃撥社保基金”的相關規定，其具體操作程序、劃撥的范圍和標準如何，目前還不好說。

關于劃撥國資充實社保基金的方案，可以追溯至上世紀90年代初期。二十多年來，該政策從學術界到決策層，早已達成共識，但在實踐中卻遲遲無法落地，其中的曲折折射出改革的艱難歷程。

沉重的歷史欠賬

“劃撥國資充實社保基金”，最早在2004年10月寫入十六屆三中全會決定中，主要是為了填平中國養老保險制度改制時產生的歷史欠賬。

1993年以前，中國實行的是“現收現付”的養老保險制度，1993年，中國在社會統籌的基礎上引入個人賬戶，實行“統賬結合”的制度。但當時國企職工的養老費用均由企業直接承擔，其個人賬戶基本沒有錢。所以新制度留下了一個巨大的窟窿。

轉型的成本到底有多大，最小值是世界銀行1996年估計的19000億元，最大值則是國家體改辦2000年估計的76000億元。

面對如此巨大的轉制成本，1993年左右，以吳敬璉、周小川、樓繼偉為主的中國經濟體制改革總體設計課題組，曾提出一個方案，即“切一塊”國有資產來彌補。也有人提出，由財政部門發行債券來償還政府對老職工的隱性負債。還有專家提出，國企應該直接把部分利潤交給社保基金。但這些建議當時由于種種原因均未被采納。

1997年新的城鎮職工養老保險制度規定，職工個人繳費比例為本人繳費工資基數的8%，進入個人賬戶；而單位須繳納員工個人繳費工資基數之和的20%，進入社會統籌部分。即使如此，養老金發放仍入不敷出，后來只好挪用年輕人的個人賬戶，產生個人賬戶“空賬”。到2014年，全國職工養老保險個人賬戶累計記賬額接近4.1萬億元。

2000年8月，經黨中央批準設立國家社會保障儲備基金——全國社會保障基金，用于我國人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑。16年來，通過財政撥款、國有資本劃轉等方式不斷充實基金，加上投資收益，截至2015年12月底，基金規模已達15085.92億元，成為我國社會保障制度的一塊“壓艙石”。

從減持到劃撥

2001年6月12日，國務院發布《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，要求國有股IPO和增發時，必須按融資額的10%出售股權，上繳全國社保基金。

但方案還沒真正實施，當年的股市就從兩千多點跌到了一千多點。上述國有股減持政策最終在2002年6月23日被叫停，僅針對在境外上市的國企繼續執行。

這之后，學術界轉而研究把部分國有股劃撥給社保基金。這一方案可避免國有股減持對股市的沖擊，因為社保基金理事會作為長期的戰略投資者，不會輕易減持。

在學者、人大代表們的倡議之下，2003年10月，中共十六屆三中全會明確“劃轉部分國有資產充實社會保障基金”。

2004年，由財政部、國資委和全國社保基金理事會等部門牽頭，成立了“股權劃撥研究領導小組”，但究竟劃哪部分資產、怎么劃，執行層面的各方一直爭執不下。當時人民大學社會保障研究所所長李紹光指出，要不要劃撥是一個決心的問題，而怎樣劃撥是一個技術性問題，這里邊當然也包括怎樣處理各種利益關系。

即便有各種專家理論支持，但關于如何劃撥國資、劃多少、后續如何管理的討論，在執行層甚至決策層始終沒有達成共識。在技術層面，比如究竟是已上市股權的存量劃撥，還是增發和IPO的增量劃撥；劃撥之后是否流通等問題，也始終爭議較大。

直到2009年股權分置改革完成，劃撥之議才再次重啟。當年6月19日，財政部、國資委、證監會和社保基金聯合下發《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，規定凡在境內IPO的含國有股股份的有限公司，均須將首次發行10%的國有股轉由社保基金會持有。

但這種轉持方式只是針對國資的增量部分，全國社保基金理事會規劃研究部副主任熊軍認為這遠遠不夠，“這種渠道很有限，這么多年才積累了兩千多億，解決不了問題，必須要靠存量解決問題。”

從國資委發布的數據來看，截至2011年末，國有股份累計劃撥給全國社保基金理事會的資金僅2119億元，只占中央和地方持有的全部國企股份凈資產的1%，和國有企業上市股份的1.5%。

先行一步的山東模式

關于劃撥國資的方式，2012年時任全國社保基金理事會理事長戴相龍曾公開表示，可采取三種方式：一是完善現有國有企業上市，將其股份或募集資金的10%劃撥給全國社保基金；二是將國資委監管的國有企業按不低于20%的比例上繳利潤，劃撥全國社保基金；三是如有需要，將國家控股比例過高的中央企業（包括金融企業）的一部分股份，劃撥全國社會保障基金。

2013年11月，十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，再次提出“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”。熊軍認為，這一次所提的劃撥部分國有資本，是用更大的力度推進這個事情。

一位常年為政府提供決策咨詢的專家說，這么多年爭論的焦點就是國資的管理權限問題：財政部是“賬房先生”，永遠希望它管錢；國資委則擔心，它對國企的出資人代表的權益會旁落，“現在搞混合所有制，把股權賣給私人是可以賺錢的，但劃撥給社保基金就是白劃”。

2001年央企中國鋁業在香港上市，按國務院規定直接將10%的股份劃撥給了社保基金。一位學者2005年曾去中國鋁業調研，“按照當時中鋁的說法，社保基金理事會就是他們的老板，他們歡迎或者不歡迎，經營管理層都管不了，這是國家定的。”他說，“但國資委是央企的‘婆婆，如果劃撥國資，國企就忽然間多了一個婆婆。很多時候社保基金理事會想劃撥，但是劃不進來。國資委和國企的集團公司要保持對國有資產的控制力。”

博弈的結果是，后來全國社保基金理事會“讓步”，只享受股份收益，不參與企業的決策制定等，相當于“優先股”。

雖然中央層面針對如何劃轉國資、劃多少比例還沒有出臺細則，但山東省的實踐或許會為全國提供一個參考系。2015年5月18日和29日，山東分兩批將18家省管企業30%的國有資本，共計180.65億元，劃轉到省社保基金理事會，此舉為全國首例。多位專家認為，借鑒山東國資劃轉的方式，全國性的國資劃撥很有可能也會采用劃轉股權的方式。

（據《南方周末》）