“十三五”首都旅游如何轉型

劉斌 王紅彥

步入“十三五”，首都旅游業進入轉型升級、提質增效的重要發展階段。推動首都旅游業持續健康發展，需要對其面臨的發展階段、發展目標、發展理念、發展思路、發展難題、發展短板和發展活力，有一個系統梳理和全面認識。

旅游仍處黃金期

旅游業已成全球經濟競爭的熱點。金融危機之后，旅游業成為帶動全球經濟復蘇的重要引擎，許多國家元首、政府首腦和政要親自宣傳本國旅游，加快發展旅游業正在成為很多國家的戰略選擇。日本制訂了“觀光立國”戰略，美國發布了《國家旅游發展戰略》，韓國確定了戰略性觀光旅游產業培養方案，法國實施旅游質量計劃，西班牙推出《地平線2020》計劃，德國、英國、俄羅斯、巴西、印度、南非等眾多國家也把發展旅游業上升為國家戰略。以美國為例，此前美國擔心中國人入境滯留，簽證特別嚴格，2014年態度出現一百八十度大轉彎，宣布給予中國游客10年長期簽證。這充分表明，旅游業已經成為許多國家促進經濟復蘇、培育經濟新增長點的重要手段。

在我國，旅游業也是大力發展的綜合性產業。新一屆中央領導集體高度重視旅游業的發展，多次對旅游工作作出重要指示、批示，為旅游工作指明了方向。近年來，國家相繼頒布了《旅游法》和《國民旅游休閑綱要》，制定了《關于促進旅游業改革發展的若干意見》、《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》等一系列政策文件。我國“十三五”規劃建議中1也明確提出，要大力發展旅游業。國家旅游局明確提出2016年要從景點旅游模式向全域旅游模式轉變。可以預判，旅游業將在推動新常態下經濟發展、支撐全面建成小康社會、引領生態文明建設、加強對外交往中，發揮更好更大的作用。

旅游業也已經是北京重要的功能性產業。眾所周知，世界上絕大多數的首都城市，本身就是國家的政治中心、文化中心和國際交往中心，這天然注定了旅游的重要功能。北京既是首都，更是世界著名古都，有著3000多年建城史和860多年建都史，蘊含著豐富的歷史文化遺產和深厚的歷史文化底蘊。按照新的首都城市戰略定位，旅游業是符合首都城市戰略定位的功能性產業，需要做加法和大力發展。總體上看，旅游業仍處于大有作為的黃金發展期。

轉型看重三大指標

但隨著非首都核心功能的疏解轉移，首都旅游由數量規模型向質量效益型轉變也已經是大勢所趨。首都旅游業轉型升級，需要用科學的發展指標來指引，需要圍繞 “不斷提升旅游企業滿足市場需求能力與政府提供旅游公共服務能力，提升首都旅游的滿意度、美譽度，努力把旅游業培養成為首都的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”的目標要求來確立、調整和優化。

首都旅游業轉型升級應突出體現效益的指標。按照首都加強人口調控、加快功能疏解的要求，對規模指標特別是旅游接待人數指標進行淡化，把旅游收入和人均消費指標突出出來。

還應突出體現質量的指標。作為首都城市，在國際國內游客面前，代表的是國家形象，體現的是全國人民對首都的感情，首都旅游應把滿意度作為一個重要質量指標。從中旅研究院自2010年發布的滿意度值來看，2010年首都旅游滿意度81%，2012年達到高峰82%，2013年、2014年降為75%，仍存在提升的空間。

旅游秩序、旅游安全和旅游質量，已經成為旅游發展中最為關注的問題。處在信息化時代，這些指標需要用信息化反映和體現。北京作為國家的科技創新中心，是國內信息化程度最高的城市，“互聯網+”程度、Wifi覆蓋率、線上旅游比例等信息化、智能化指標更應在旅游方面有所體現。

首都旅游的理念與機遇

理念決定思路，決定著首都旅游的發展方向。在黨的十八屆五中全會上，中央從頂層提出要用理念轉變引領模式轉變、促進產業升級。做好首都旅游工作，應注重把握和貫徹以下三個方面的新理念新要求新機遇。

全面貫徹五大發展新理念。旅游業的本質特征與五大理念高度契合，激烈的競爭和消費決定了創新是旅游發展的第一基本特征，多要素相互銜接決定了協調是旅游發展的基本要求，旅游對于生態環境的依賴決定了綠色是旅游發展的基本屬性，旅游要素稀缺性和互補性決定了開放是旅游發展的內在要求，服務產業鏈條決定了共享是旅游發展的必然效果。就拿“綠色”理念來說，它不再是環保局、綠化部門的事情，旅游行業的賓館飯店節能減排、農俗戶污水排放、旅游車輛廢氣排放等問題，都需要貫徹和體現“綠色”理念。

堅決落實首都城市戰略定位新要求。習近平總書記發表“2·26”講話兩年以來，北京市在經濟發展、城市管理等許多方面發生了根本性變化。每個行業都要考慮功能疏解，旅游最為突出的是中心城區，特別是天安門地區每年日均游客17.8萬人次，旅游旺季日均游客70多萬人次，大量的游客流量和首都政治功能之間存有一定矛盾。因此，北京在“十三五”時期的旅游業發展指標里，已經去掉了旅游接待人數指標，突出了提高人均消費指標。

抓住用好京津冀協同發展新機遇。十八大以來，中央提出了“一帶一路”、長江經濟帶、京津冀協同發展三大國家戰略。京津冀協同發展戰略，為首都旅游發展打開了更大空間。去年，京津冀三地旅游部門做了很多卓有成效的工作。隨著中央頂層設計的逐步完善，京津冀協同發展已經取得了階段性成果，2022年冬奧會籌辦，為京津冀旅游一體化發展帶來新的機遇，三地應在聯動共建、資源共享、相互投資、協同創新等方面進一步深化。

城郊旅游應差異化發展

今年年初，北京市委常委會在審議《北京市人民政府關于促進旅游業改革發展的實施意見》時強調指出，首都旅游業發展要緊緊圍繞首都城市戰略定位，研究提出“城區加強治理、郊區加快發展”的思路。

城區關鍵抓秩序抓質量抓安全。是指聚焦天安門周邊、奧林匹克公園周邊、頤和園周邊、火車站和德勝門汽車站等重點區域，堅持市區兩級齊抓共管，通過立標準、嚴整治、抓安全，使旅游秩序有明顯好轉。

郊區重點抓升級抓提質抓發展。是指大力發展休閑旅游，打造“個、十、百、千、萬、億”休閑旅游體系。“個”就是傳統村落改造的一本開發建議書、一本地圖折頁、一個移動式咨詢站、一個生態廁所、一個免費WIFI站“五個一”工程；“十”就是國際驛站、休閑農莊、采摘籬園、民族風苑、鄉村酒店、養生山吧、生態漁村、山水人家、葡萄酒莊、汽車營地的十種新業態整體提升；“百”就是創建100個特色旅游休閑村鎮；“千”就是推進3000公里休閑步道建設；“萬”就是組織1萬名京郊農俗戶培訓；“億”就是20億元的京郊旅游融資擔保基金。

法治是破解難題的根本

規范旅游秩序，強化旅游安全，特別是根治非法“一日游”亂象，是首都旅游發展面臨的難題。而整頓和規范旅游秩序，根本上還是靠法治。

首先應科學立法。旅游秩序問題、安全問題和質量問題，都與快速發展中的不規范密切相關。國家《旅游法》的出臺具有里程碑意義，為地方科學立法提供了上位法。在此基礎上修訂《北京市旅游條例》，既要堅持問題導向，盡可能把現實問題囊括進去；還要有前瞻性，盡可能把一些苗頭性、預見性問題放進去，切實把《北京市旅游條例》制定好、宣傳好、貫徹好。

更需要嚴格執法。旅游是綜合性產業，部門聯合執法很重要。發現問題要及時處理，堅決打擊。2015年，北京市旅游委聯合市網信辦開展的“清網行動”取得了不錯效果，及時關停62個假網站。加強聯合執法是一條重要原則和方法，要進一步完善聯合執法機制，尤其要加強行政銜接和兩法銜接，對一些典型案例，特別是社會影響惡劣的案件，要及時打擊，以案說法，加大曝光力度，起到震懾作用。

還要誠信守法。有些人經常抱怨，行政處罰數額太小，犯罪成本太低，威懾作用不大。實踐證明，加強信用管理是最有效的辦法，用好了就能事半功倍，產生放大效應。因此，應加快完善首都旅游行業誠信體系，健全旅游社、導游、游客的“黑名單”制度，實施信用管理。同時，讓媒體、志愿者、大眾共同參與進來、監督起來，形成群策群力、齊抓共管的良好局面，營造誠信經營、文明旅游的良好風尚。

既要補短板又要激活力

公共服務和旅游產品供給不足，仍然是當前首都旅游業發展中的“短板”，也是大有作為的潛力所在。做好“補短板”的工作，既要發揮好政府規劃者、組織者和協調者作用，又要注重發揮市場機制作用，讓市場在資源配置中起決定性作用，更要調動社會力量參與進來。

2016年是旅游廁所革命的攻堅之年。作為首都，要強化首善意識，重點解決旅游廁所技術和管理難題，提升廁所文明，走在全國前列。要強化首創意識，積極進行改革和創新，探索一些有益做法。

抓好旅游安全是旅游工作的“生命線”，是旅游行業的硬任務和第一責任。在2015年全面摸底的基礎上，采取臺賬管理、市區合力、企業承擔主體責任的方式，一個一個治理、一處一處驗收，及時排除各種隱患。

在游客行為日趨信息化、網絡化、無紙化的今天，需要從城市形象推介、產品推介到旅游過程管理、游客投訴處理等方面，站在游客角度進行網絡的升級改造，對其重新進行設計和功能優化。特別要把信用挺在前頭，把首都旅游信用體系掛在首頁，更好地為游客服務。

籌辦2022年冬奧會是打破京津冀行政區劃分割、實行區域合作的一個創新之舉，北京應抓住這個重大契機，開發冬季旅游產品，加快培育跨區域的冰雪運動旅游帶和生態型的休閑度假旅游走廊，彌補冬季旅游項目“短板”。

擴大開放、深化改革是首都旅游業發展的動力和活力源泉。近兩年，首都旅游業發展非常快，但與國際先進旅游城市相比、與國內外游客的需求相比，仍存有一些不太適應的地方，需要進一步擴大旅游對外開放，大力推進旅游供給側改革，增強首都旅游的核心競爭力、獨特吸引力和國際影響力。

2015年5月8日，國務院批準北京成為唯一一個服務業擴大開放綜合試點城市，旅游是六大擴大開放領域之一。北京應在鼓勵外商投資旅游業、支持在京設立并符合條件的中外合資旅行社從事出境旅游業務等方面拿出新舉措。

北京作為全國率先實施境外旅客購物離境退稅政策城市，截止2015年底，北京完成退稅交易1109筆，商品銷售額2229萬元，促進了旅游服務環境進一步與國際接軌。下一步還將在退稅政策宣傳、商戶拓展、商品提質、市場化水平提升等基礎性工作上下功夫，積極引導消費回流。積極爭取把72小時過境免簽政策拓展到144小時。

深化旅游重點領域改革，仍是近幾年的工作重點。要認真貫徹落實《北京市人民政府關于促進旅游業改革發展的實施意見》，重點圍繞拓展旅游投融資渠道、推進旅游用地改革、培育壯大市場主體等工作，在引導社會資本推動旅游項目開發建設、鼓勵農村集體經濟組織依法發展旅游業、鼓勵旅游企業通過收購兼并等方式“走出去”、推進導游管理方式改革等方面積極探索。

市場永遠是存在的，需求永遠是對的。針對消費行為散客化、消費模式在線化更加突出的特點，旅游線路設計、產品設計、推銷模式、推銷路徑都應該發生變化。企業能否拿到市場份額，關鍵在于能不能創新方式來滿足需求，誰創新做得好，誰就能拿到市場。做強做大首都的旅游企業，根本的還是要靠改革，只有適應市場新變化、游客新需求，才能贏得市場，立足不敗之地。

（作者單位：北京市旅游發展委員會）