國有土地租賃要明晰的幾個問題

閆擁軍 蔡一星

1999年1月l日起施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十九條規定，國有土地有償使用的方式包括：（一）國有土地使用權出讓；（二）國有土地租賃；（三）國有土地使用權作價出資或者入股。同年7月下達了《關于印發<規范國有土地租賃若干意見>的通知》，這標志國有土地租賃制度作為一種新的土地有償使用制度被明確提出。在這之后，江蘇、上海、河南、河北、浙江、四川、青島等省市先后制定并頒布了各自的有關國有土地租賃的規范，并正式開始作為土地出讓方式的一種補充在全國范圍實施。

然而，國有土地租賃作為一種土地有償使用的方式出現較晚，發展不成熟，在實踐中仍存在許多模棱兩可的地方，作者在下文就其基本問題進行探討。

國有土地租賃與使用權

出租的區別

國有土地租賃和國有土地使用權出租都使用了出租、租金這樣的措辭，容易使人混淆兩者的定義。根據相關法律規定，國有土地租賃的定義是國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。土地使用權出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。兩者主要有以下區別：

第一，所處的土地市場不同。國有土地租賃屬于土地一級市場；國有土地使用權出租屬于土地二級或者三級市場。

第二，法律關系主體不同。國有土地租賃的主體是土地所有者與土地使用者。國有土地使用權出租是在土地使用者之間進行，其出租人是通過劃撥、出讓（或轉讓）取得土地使用權的受讓人；承租人為取得一定年限的土地及地上建筑物、其他附著物的全部或者一部分的使用權，并定期向出租人支付租金的行為主體。

第三，土地使用者的權益不同。根據《規范國有土地租賃若干意見》的規定，以國有土地租賃方式取得承租土地使用權的承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后，經土地行政主管部門同意或根據租賃合同約定，可將承租土地使用權轉租、轉讓或抵押。承租土地使用權轉租、轉讓或抵押，必須依法登記。

租賃期限應依據《合同法》規定

《規范國有土地租賃若干意見》第四條規定國有土地租賃可以根據具體情況實行短期租賃和長期租賃。對短期使用或用于修建臨時建筑物的土地，應實行短期租賃，短期租賃年限一般不超過5年；對需要進行地上建筑物、構筑物建設后長期使用的土地，應實行長期租賃，具體租賃期限由租賃合同約定，但最長租賃期限不得超過法律規定的同類用途土地出讓最高年期。根據此條的規定，租期最長可以達到70年。

而根據《合同法》第二百一十四條的規定，租賃期限不得超過20年。超過20年的，超過部分無效。租賃期間屆滿，當事人可以續訂租賃合同，但約定的租賃期限自續訂之日起不得超過20年。根據此條規定，租賃期限最長不能超過20+20=40年。

《規范國有土地租賃若干意見》屬于國土資源部發布的部門規范性文件，《合同法》為全國人大常委會發布的法律。根據上位法優于下位法的原則，國有土地租賃期限應根據《合同法》20年的規定實施。

此外，國土資源部土地利用司關于租賃期限的回復中明確表示國有土地租賃合同約定的租賃期限不僅要受土地使用年限的限制，也要受《合同法》的約束，最長不得超過20年。租賃期滿，如要繼續使用土地的，雙方可以按照《合同法》和《關于印發〈規范國有土地租賃若干意見〉的通知》的規定續訂租賃合同。

綜上，作者認為《合同法》中有關于租賃最長期限20年的規定為強行法，適用于國有土地租賃合同。

租賃合同費用繳納方式及數額

年租制是國有土地使用權租賃制度的具體實現形式，是指政府以土地所有者的身份將國有土地使用權出租給土地使用者，并向土地使用者（承租人）按年收取租金的行為。其基本特征是”按年交租”“長期承租”“定期調租”。但實踐中國有土地租賃可按月、按季、按年繳納土地租金。

《規范國有土地租賃若干意見》第二條規定，國有土地租賃，可以采用招標、拍賣或者雙方協議的方式，有條件的，必須采取招標、拍賣方式。采用雙方協議方式出租國有土地的租金，不得低于出租底價和按國家規定的最低地價折算的最低租金標準。第三條規定，國有土地租賃的租金標準應與地價標準相均衡。承租人取得土地使用權時未支付其它土地費用的，租金標準應按全額地價折算；承租人取得土地使用權時支付了征地、拆遷等土地費用的，租金標準應按扣除有關費用后的地價余額折算。采用短期租賃的，一般按年度或季度支付租金；采用長期租賃的，應在國有土地租賃合同中明確約定土地租金支付時間、租金調整的時間間隔和調整方式。

國有土地租賃與土地

出讓方式的對比

土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。《規范國有土地租賃若干意見》中規定國有土地租賃是出讓方式的補充，當前應以完善國有土地出讓為主。對原有建設用地，法律規定可以劃撥使用的仍維持劃撥，不實行有償使用，也不實行租賃。對因發生土地轉讓、場地出租、企業改制和改變土地用途后依法應當有償使用的，可以實行租賃。對于新增建設用地，重點仍應是推行和完善國有土地出讓，租賃只作為出讓方式的補充。對于經營性房地產開發用地，無論是利用原有建設用地，還是利用新增建設用地，都必須實行出讓，不實行租賃。

在繳納費用方面，年租制是國有土地使用權租賃制度的具體實現形式，土地使用者可以按月、按季、按年繳納土地租金；批租制是國有土地使用權出讓制度的具體實現形式，而且土地使用者應當在簽訂土地使用權出讓合同后六十日內，支付全部土地使用權出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權解除合同，并可請求違約賠償。因此，租賃方式更適用于經濟能力一般的企業，不會對企業造成過高的投資壓力。

在使用權年限方面，以租賃方式取得國有土地會受到《合同法》關于最長租賃期限20年的規定，而以出讓方式取得的國有土地的最長使用年限不受《合同法》約束，其中居住用地70年，工業用地50年，教育、科技、文化、衛生、體育用地50年，商業、旅游、娛樂用地40年，綜合或者其他用地50年。

在使用者權利義務方面，國有土地的承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后，經土地行政主管部門同意或根據租賃合同約定，可將承租土地使用權轉租、轉讓或抵押，但須經登記。在使用年期內，承租人有優先受讓權，租賃土地在辦理出讓手續后，終止租賃關系。國有土地的受讓者在其使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動，合法權益受國家法律保護。

反觀實踐，深圳市前海深港現代服務業合作區對于短期使用或用于修建臨時建筑物的土地實行租賃，租賃年限為5至20年。根據相關法律規定和實踐案例，國有土地租賃方式適合于短期建設、經濟承受能力一般企業。

租賃期限屆滿后地上物的處理

《物權法》第一百四十九條將建設用地分為住宅建設用地和非住宅建設用地。對于住宅建設用地期限屆滿，該條規定自動續期，也即地上物還歸原所有人所有。對于非住宅建設用地期限屆滿需續期.依照法律規定辦理。

根據《城市房地產管理法》第22條的規定。非住宅建設用地使用權到期屆滿會出現兩種情形：1、申請續期被批準；2、申請續期未被批準或沒有申請續期。

第一種情形，若續期被批準，則地上物的所有權仍歸原所有人所有。第二種情形是申請續期未被批準，或者沒有申請續期，根據《物權法》第一百四十九條的規定，如果雙方有約定，從約定，如果沒有約定或約定不明，依照法律法規。《規范國有土地租賃若干意見》即規定了對地上物的處理方式。

《規范國有土地租賃若干意見》第七條規定，國家對土地使用者依法取得的承租土地使用權，在租賃合同約定的使用年限屆滿前不收回；因社會公共利益的需要，依照法律程序提前收回的，應對承租人給予合理補償。承租土地使用權期滿，承租人可申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應予以批準。未申請續期或者雖申請續期但未獲批準的，承租土地使用權由國家依法無償收回，并可要求承租人拆除地上建筑物、構筑物，恢復土地原狀。

經過以上探討，不難看出國有土地租賃有效地彌補了土地出讓方式的不足，作為一種新興取得土地使用權的方式，其充分滿足了短期建設、中小企業的需求。

（作者：盈科律師事務所高級合伙人，盈科（北京）業務指導委員會執行主任）