立法權限劃分的困惑與破解

阿計

今年全國人代會的一項重要成果是出臺了慈善法，這是繼去年全國人代會審議、通過立法法修正案后，全國人大連續兩年行使立法權。相對于全國人大常委會頻繁立法，人民代表大會的立法職能由沉寂漸趨活躍，是一個非常鮮明的改革信號。那么，究竟哪些立法權應當由全國人大行使？哪些立法權可以由全國人大常委會行使？對于這些追問的深入思考，已是當下法治建設不可回避的重大課題。

人大立法，還是常委會立法？

建國后相當長的歷史時期內，我國實行的是中央高度集權的立法體制。1954年憲法規定“全國人大是行使國家立法權的唯一機關”。1955年和1959年，經全國人大兩次授權，全國人大常委會（以下簡稱“常委會”）獲得了部分立法權。不過，由于政治風暴的沖擊，全國人大及其常委會在國家政治生活中作用甚微，兩者之間也就談不上立法權限的沖突問題。

改革開放后，重建法制成為國家政治走向正軌的關鍵所在。1982年頒布的新憲法，正式確立了統一、分層級、多種類的立法體制，基本構成了不同立法機關制定法律、行政法規、地方性法規等的立法權限體系。2000年立法法出臺后，最大亮點是明確了只能由全國人大及其常委會制定法律的中央專屬立法事項。此舉進一步明確了縱向的中央與地方之間、橫向的人大與政府之間的立法權限。不過，對于全國人大及其常委會內向的立法權限劃分，立法法只是沿襲了憲法的原則規定，而未區分兩者具體的立法事項，因而國家立法機關內部立法權限模糊不清的問題，并沒有得到解決。

由此帶來的一個直接后果是，全國人大的立法數量日益萎縮，常委會的立法數量卻不斷飆升。對五屆至九屆全國人大及其常委會的立法數量的統計顯示，五屆期間，常委會立法還只是全國人大立法的1.86倍；八屆期間，已上升到4.36倍；到了九屆期間，更是一躍至27.25倍，兩者一增一減明顯呈加速之勢。此后，這一立法趨勢進一步延續至今。自2003年3月十屆全國人大及其常委會成立后，截至2015年12月召開的十二屆全國人大常委會第十八次會議，十屆至十二屆全國人大僅僅制定、修改了7件法律，而同期常委會制定、修改的法律卻多達170件。

諸多學者認為，常委會的立法權已不是“適當擴大”，而是“相當膨脹”。而全國人大立法的衰減趨勢，正如全國人大常委會法工委原副主任張春生所言：“這就虛置了人民代表大會的立法權”。兩者行使國家立法權的失衡狀態，不僅與其憲法地位不相稱，也削弱了全國人大立法權的權威性以及對立法全局的調控，尤其是在一定程度上引發了立法實踐的無序和混亂。

依照憲法和立法法對全國人大及其常委會立法權限的原則劃分，前者制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律，后者制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律。不過，由于沒有對“基本法律”、“其他法律”等關鍵概念作出清晰定義，必然引發越權立法、交叉立法、立法沖突等弊端。

與此同時，一些性質和重要性類似的法律，有的由全國人大制定，有的卻由常委會制定，立法主體標準極不統一。比如，在企業制度立法方面，1988年出臺的全民所有制企業法和1986年出臺的企業破產法（試行）性質相似，卻分別由全國人大和常委會制定。相較而言，后者因強烈沖擊傳統體制、波及眾多職工切身利益而引發巨大分歧，立法難度遠甚前者，似乎更應由代表更廣泛民意的全國人大行使立法權。再比如，在勞工制度立法方面，1992年出臺的工會法和1994年出臺的勞動法均屬保護勞工權益的重要法律，后者的適用性和重要性甚至還超過前者，但前者由全國人大立法，后者卻由常委會立法。近年來的民事立法同樣說明問題，2007年出臺的物權法、2009年出臺的侵權責任法和2010年出臺的涉外民事關系法律適用法均屬于民事基本法律，但前者由全國人大制定，后兩者卻由常委會制定。

理得清，還是剪不斷？

國家立法權內部立法權限的交織和混同，不僅埋下了越權立法等隱患，也引發了全國人大及其常委會立法的效力沖突。

典型的例證是，2007年，律師法經常委會大幅修訂后，有關律師會見權、閱卷權、調查取證權等執業權利的規定，與全國人大1996年修改的刑事訴訟法發生了大量明顯或潛在的沖突，由此也引發了學術界、司法界對于兩法效力高低的大規模爭議。盡管全國人大常委會法工委最終以“答復”的形式，認定應當適用新律師法。但一些學者對該“答復”的效力仍存疑問，不少律師更是擔心在實際執行中可能不利于刑事辯護。

諸多學者認為，全國人大立法與常委會立法相比，其立法主體地位、重要性、民意性等等，都遠遠優于后者，其立法效力也理應高于后者。然而，當兩者出現立法沖突時，現行的解決機制恰恰充滿了矛盾之處。

按照立法法的規定，法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，由常委會裁決如何適用。這就必然導致一種可能性，當全國人大制定的舊法與常委會制定的新法相沖突時，全國人大立法的效力要接受常委會的裁決，而這顯然有悖兩者的憲法地位。另一方面，盡管立法法明確規定，全國人大有權改變或者撤銷常委會制定的不適當的法律。但由于兩者之間立法權限劃分不清，這一裁決規則很難落到實處。在現實立法實踐中，全國人大從未改變或撤銷過常委會的立法，即為明證。

多年以來，學界和立法機關內部不斷呼吁，進一步細化全國人大及其常委會各自的立法權限。其中的關鍵一步是，明確哪些法律屬于應當由全國人大制定的“基本法律”。不過，對于“基本法律”的具體范圍和事項，認識并不一致。在現實的立法實踐中，因“基本法律”界定問題而引發的爭議已不乏其例。比如，1993年3月召開的全國人代會上，常委會工作報告曾明確提出制定“農業基本法”的設想。這表明，農業法一度被認為屬于“基本法律”，但數月后，農業法卻由常委會通過。有學者就認為，農業在國民經濟中的地位極其重要，農業法作為農業領域的基礎性法律，顯然應歸入“基本法律”之列。再比如，1994年出臺的勞動法在制定過程中，不少意見也提出，該法是規范勞動關系、涉及勞動者權益的根本法，應定性為“基本法律”，但最終，該法仍是由常委會立法。

另一方面，全國人大作為最高國家權力機關，既應當制定基本法律，也有權制定基本法律以外的重要法律。不過，究竟哪些重要的非基本法律應當由全國人大立法，同樣存在著標準不清的困惑。

典型的一例是，1996年出臺的行政處罰法，規范的是“行政處罰”這一特定行政行為，并不屬于具有全局性的基本法律，但因該法與公民、法人權利密切相關，對促進依法行政具有重要意義，因而由全國人大制定。對此，各界并無任何異議。但其后出臺的行政復議法、行政許可法和行政強制法，盡管規范的也只是行政活動的一個環節，與行政處罰法性質相似，都屬于對公民權利影響重大的“行政控權法”序列，卻全部由常委會立法。如此前后不一的立法路徑，引發了不小的爭議。

規范全國人大常委會對全國人大立法的修改權，是厘清國家立法權內部權限的又一重要緯度?，F行憲法、立法法設置了“部分補充和修改”、“不得同該法律的基本原則相抵觸”兩大限制。不過，這些制度設計僅僅存在于理論層面，要在立法實踐中真正厘清修法權力的邊界，并非易事。

尤其是，一些全國人大立法施行多年未曾修改，因滯后已久，一旦修法勢必變動巨大，但修法權也往往由常委會主導。典型的例證是，全國人大1994年制定的預算法和1989年制定的行政訴訟法，分別出臺20年和25年后，才于2014年先后完成了首次修改。前者的修改被譽為邁向現代財政的重大改革，后者的修改則被視為開啟了“民告官”制度全面升級的新時代。然而，盡管兩法變革力度很大，甚至涉及一些基礎性的條文的改動，但都不是由全國人大自行修改，而是由常委會修法。

要立法民主，還是要立法效率？

全國人大及其常委會立法活動的失衡現狀，從表面看是立法權限劃分不清的制度設計不足所致，其實質卻是立法民主與立法效率的深刻沖突。

在現代國家，“主權在民”原則和代議制民主體制，是奠定立法正當性的基石。在我國的政體框架下，由人民選舉產生的全國人大是最高國家權力機關，相對于其常設機關——全國人大常委會，全國人大行使國家立法權無疑更能體現“主權在民”原則，更符合立法的合憲性、民主性、正當性邏輯。

但問題在于，按照當下的人大制度設計，全國人大每年僅開一次會，且會期短暫、代表眾多，需要承擔議政等多項繁重的職能，無論是時間配置、代表素質、參與程度等等，都難以勝任量大面廣、高度專業、程序精細的立法任務。相形之下，全國人大常委會一般每兩個月開一次會，可以使立法議程處于范圍廣、常態化的狀態，而常委會人數有限、相對專職化等優勢，也提高了議事效率和質量。這是1982年憲法正式賦予全國人大常委會立法權的根本原因之所在，正如時任全國人大常委會副委員長彭真所言，全國人大常委會“人數少，可以經常開會，進行繁重的立法工作和其他經常工作。所以適當擴大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效方法”。

而歷史也證明，常委會廣泛而頻密的立法有效滿足了改革開放以來的制度需求，對構建現代法律體系和推進依法治國居功至偉。但同時應當看到，一百多位常委會組成人員與約三千名全國人大代表相比，其代表性顯然大打折扣。立法權在現實行使中向常委會的過度傾斜，的確在很大程度上稀釋了立法的民意基礎，由此引發的越權立法等問題，更是當下法治發展所面臨的重大挑戰。

如何既體現全國人大的主導作用，使立法最大程度地反映人民意志，同時又賦予全國人大常委會足夠的立法權限，以適應改革和法治的進程，是當下法治建設不可偏廢的雙重價值追求。這就需要合理平衡立法民主和立法效率，但要實現這一平衡，殊非易事。

因此，在人大制度短期內難以作出大的變革的現實語境下，國家立法權的行使如何合理平衡立法民主和立法效率之間的沖突，需要尋找更為務實的改革方案。

首先，當下立法實踐的一個突出問題是全國人大立法權的虛置，因此進一步激活全國人大的立法功能乃是當務之急。除了最大程度細化全國人大及其常委會各自的立法權限，對于在國家和社會生活中具有全局性、根本性、普遍性規范意義的基本法律，以及關涉公民權利和民生權益的重要法律，應當堅守由全國人大行使立法權的底線原則，并盡可能厘清應當由其立法的具體事項范圍。同時，對于常委會對全國人大立法的修改權，亦應盡可能作出更加明確的規范和限制。

其中的一個重要方向是，重構全國人大及其常委會立法權限的裁決機制。詳細規定全國人大撤銷常委會不適當立法的程序，以及全國人大立法與常委會立法發生沖突的爭議解決機制，從根本上扭轉常委會自我裁決、自我監督的不合理弊端。尤其是，應當對全國人大監督常委會立法的內容、方式、程序等作出詳盡的制度設計。

國家立法權是法治建設的基礎，只有盡力劃定全國人大及其常委會的立法權限，并構建有效的監督機制，才能確保立法同時行進于民主、高效的軌道上。以此為基點，還將促動人大的組織機構、權力配置、議事規則等向更為科學、合理的方向演進。這既是提升法治質量的必然要求，對于深化政治體制改革，亦具有極為深遠的意義。