中國大規模圍填海造地的驅動機制及需求預測模型

黃　杰，索安寧，孫家文，尹　晶

(1.國家海洋局海域管理技術重點實驗室，遼寧大連　116023； 2.國家海洋環境監測中心，遼寧大連　116023)

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中國大規模圍填海造地的驅動機制及需求預測模型

黃杰1,2，索安寧2，孫家文2，尹晶2

(1.國家海洋局海域管理技術重點實驗室，遼寧大連116023； 2.國家海洋環境監測中心，遼寧大連116023)

摘要：中國當前的圍填海活動呈現出以區域用海規劃為依托，大面積連片圍填海造地，且圍填速度快的特點，在環渤海區域尤為突出。大規模圍填海的產生既有沿海地區工業、城鎮向海聚集發展的客觀需求，也存在圍填海造地經濟收益高、地方政府緩解建設用地壓力與樹立政績的需要等多因素混合驅動。通過遴選影響圍填海需求的主導因素，構建圍填海需求預測模型，辨析中國當前大規模圍填海造地的真實需求和規模擴張需求，甄別圍填海造地的不同驅動機制，為合理控制圍填海造地規模提供參考。

關鍵詞:圍填海造地；驅動機制；需求預測

填海造地是指將自然海域空間通過圍填完全改造成陸地空間的一種徹底改變海洋空間屬性的人類活動。許多沿海國家和地區，特別是人多地少問題突出的地區，歷史上都曾經歷過圍填海造地、向海洋要發展空間的發展過程[1-2]。2000年以來，我國圍填海造地規模持續擴大，大規模圍填海造地已成為我國海域管理的熱點和難點問題，引起管理部門和社會各界的高度關注[3]。剖析我國大規模圍填海造地的驅動機制，以此為基礎，研究預測我國未來的圍填海造地發展趨勢，對我國圍填海管理具有重要的參考價值。

一、中國大規模圍填海造地的特點

根據國家海洋局發布的《海域使用管理公報》，2000年以來我國圍填海造地累計確權面積達11.10萬公頃。自“十一五”起，全國圍填海造地總體呈增長趨勢，為新中國成立以來我國圍填海造地面積增長速度最快的時期，年均確權面積1.3萬公頃，2009年全國圍填海造地確權面積近1.8萬公頃，為歷史上圍填海造地面積最大的一年。大規模圍填海造地呈現出以下基本特點。

(1)圍填海造地范圍廣泛，規模龐大。截至2013年底，全國沿海11個省、直轄市、自治區均存在規模不等的圍填海造地活動，并且都申請獲批了圍填海造地上百公頃的圍填海造地規劃。圍填海造地規模最小的海南省也累計圍填海造地將近1500公頃，且近年來圍填海造地規模持續膨脹。

(2)環渤海區域大規模圍填海活動最為突出。環渤海區域三省一市為我國大規模圍填海造地最為集中的區域，約占全國圍填海造地總規模的1/3。其中河北曹妃甸區域圍填海造地2萬公頃，天津濱海新區圍填海造地近3萬公頃，是我國大規模圍填海造地的典型區域。

(3)以區域用海規劃為依托大面積連片圍填海造地，且圍填速度極快。自2006年區域用海規劃實施區域圍填海造地用海整體規劃、整體論證、統一監管制度以來，國家已審批區域用海規劃近100項，平均單項區域用海規劃圍填海造地面積超過1000公頃。這些區域用海規劃期限一般在5～10年，但在實施過程中一些項目2～3年就完成全部規劃圍填海造地面積。以河北曹妃甸區域為例，原規劃到2030年完成31 000公頃的圍填海造地面積，實際2010年就完成了填海造地近2萬公頃，年均圍填海造地面積達4000多公頃。

(4)圍填海以順岸直推布局為主，占用和破壞了大量的自然海岸線景觀。我國大規模圍填海多采用順岸式圍填海造地的布局方式，僅有極少數地區采用人工島、人工群島等離岸式圍填海造地。大規模的順岸式圍填海造地布局占用和破壞到大量的自然海岸線景觀，導致自然海岸線比例急劇下降，如環渤海區域自然狀態海岸線比例目前已不足1/4。

二、中國大規模圍填海造地的社會經濟驅動機制

1.沿海地區城市和工業發展的現實需要

新世紀以來，我國進入城市化快速發展時期，2012年底，我國城市化水平已達到45.68%，比1979年提高了26.72%，平均每年增長0.89%。海岸帶由于其優越的區位條件，成為我國沿海地區城市化發展的主戰場。如天津市濱海新區規劃建設國際港口大都市和海濱生態宜居新城，總規劃面積達到5.35萬公頃，其中有將近60%的區域需要向海拓展發展空間。連云港市城市規劃建設總面積5800公頃的濱海新區，其中約70%需要通過圍填海造地解決發展空間。

隨著全球經濟一體化的進一步發展，我國產業向海遷移趨勢也更為明顯，一大批石化、鋼鐵、造船等產業臨海、臨港布局，同時包括海洋裝備、濱海旅游、海洋生物等海洋產業也逐步發展壯大。這些臨港產業、海洋產業的發展形成一定規模的圍填海需求，主要包括：(1)港口物流和臨港工業發展形成的圍填海需求。目前沿海已經形成的碼頭岸線約為610 km，全國規劃的港口岸線長達3000多公里，按碼頭后方堆場平均500～800 m計算，可能形成300～500 km2的圍填海造地需求。(2)工業產業臨海布局形成大規模的圍填海造地需求。近些年，國務院及國家發改委相繼出臺的一系列產業振興計劃，要求把港口、土地、資金、技術等優勢整合在一起，建立臨海工業園(包括產業園、產業基地)，實施石化、鋼鐵、能源、海洋裝備制造、航運和物流等產業的臨海積聚布局。臨海工業園是國家沿海區域發展戰略實現的產業發展基地，是區域加速工業化進程和帶動經濟發展的強大引擎，也是大規模圍填海的產業驅動力。(3)濱海旅游業發展壯大形成一定的圍填海造地需求。沿海區域發展戰略及建設指導意見對區域濱海旅游業的發展提出了相關要求。沿海地區都將濱海旅游業作為區域經濟發展的主導產業，規劃實施了一大批旅游基礎設施項目，形成一定的圍填海造地需求。如黃河三角洲地區著力打造沿黃河生態旅游品牌，依托觀海棧橋和萊州黃金海岸，發展濱海度假旅游及海上觀光游樂項目。

2.圍填海經濟利潤較高

圍填海造地的經濟驅動機制由圍填海造地的經濟收益和圍填海造地的經濟成本共同主導[4]。

圍填海造地的經濟收益E=BP×S×R。其中：BP為圍填海造地形成土地的出讓基準價；S為圍填海造地形成土地面積；R為有效用地率或容積率。土地出讓基準價分工業用地基準價格和商住用地基準價格。工業用地基準價格相對較低，每公頃在300萬～700萬元。商住用地的基準價格較高，一般都在1000萬元/公頃以上，且區域差別較大，由土地管理部門動態調整。

圍填海造地的成本C=∑ci。其中，ci為圍填海占用海域的海域使用金、工程規劃設計論證環評費、圍填海工程費、拆遷補償費、基礎設施配套費、漁業資源補償費等。(1)圍填海占用海域的海域使用金，按照海域使用類型和所在海域的等級執行全國統一征收標準。建設填海造地分一等至六等6個等級，一等區域的征收標準為30萬元/公頃，隨等別增大征收標準提高，到六等區域的征收標準提高至180萬元/公頃，全部為一次性征收。(2)工程規劃設計論證環評費，包括圍填海造地工程設計規劃費、海域使用論證費、海洋環境影響評價費，與航道相關的還涉及航道環評費。以上規劃設計、論證、環評費一般工程不超過1000萬元。(3)漁業資源補償費，為填海占用海域的漁業資源補償費用，只有部分地區收取，且標準不一。(4)拆遷補償費，如果圍填海造地海域前期為養殖用海，需要給予養殖用海者及利益相關者一定的拆遷補償費用，拆遷補償費用標準一般由雙方協定，各個區域差異較大。(5)圍填海工程費，包括圍填海圍堰工程費、回填(吹填)費及土地平整費，這部分費用與圍填海造地所處的海域地形、水動力環境、填充物料及其來源距離等多種因素有關，各個區域也不一樣。(6)基礎設施配套費，包括道路、通水、通電、有線、電話、網絡等“七通一平”基礎設施配套的費用，一般每公頃不超過100萬元。

以某圍填海造地為例，該區域圍填海造地250公頃，有效用地率為85%，工業基準價格為350元/m2。則圍填海造地形成土地的經濟收益為：E=BP×S×R=350元/m2×2 500 000 m2×0.85=74 375萬元。

該圍填海造地工程的成本包括：(1)圍堰、疏浚和吹填工程費22 544.248萬元；(2)土石方回填與平整工程費574.0277萬元；(3)海域論證與環評費175萬元；(4)航道環評費15萬元；(5)拆遷補償費1472.5萬元；(6)漁業資源補償費1397.6萬元；(7)海域使用金18 750萬元；(8)基礎設施配套費21 250萬元。圍填海造地總成本為：C=∑ci=22 544.248+574.0277+1472.5+1397.6+175+15+18 750+21 250=66 178萬元。

該圍填海造地的經濟利潤為：

P=E-C=74 375-66 178=8197萬元

即該區域圍填海造地面積250公頃，形成的工業用地價值為7.4375億元，在扣除填海成本和區域基礎設施配套費后，圍填海造地后產生的經濟利潤為8197萬元，即32.8萬元/公頃。

相關研究表明[5]，我國的圍填海成本普遍較低，每公頃圍填海造地成本在210萬～450萬元，對于淤泥質、砂質海岸等圍填海造地自然條件適宜的地區其填海成本更低。圍填海造地形成的土地一般通過招標拍賣的方式出讓，中小城市的工業用地出讓金在每公頃300萬元以上，商住用地多數高于750萬元，區位優越的沿海區域可達近千萬元。圍填海造地高額經濟收益和低廉成本之間的巨大利潤空間是圍填海造地大規模擴展的直接經濟驅動機制。

3.地方政府緩解土地供應壓力，樹立政府業績的驅動

近年來，一批沿海地區區域發展戰略規劃相繼得到了國務院的批準實施，包括遼寧沿海經濟帶、河北曹妃甸經濟區、天津濱海新區、黃河三角洲生態經濟區、山東半島藍色經濟區、江蘇沿海地區、上海“兩個中心”、福建海峽西岸、珠江三角洲、廣西北部灣、海南國際旅游島等。為了配合這些沿海地區區域發展戰略規劃的推進與實施，沿海各個省、直轄市、自治區在未來十年《土地利用總體規劃》和《城鄉建設發展規劃》等相關規劃中，都將規劃出規模龐大的工業城鎮建設用地需求。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住十八億畝耕地紅線”。耕地的總量保護限制了土地供應的總量，決定了我國的城市化進程不可能再依賴占用耕地來無限擴張。

在嚴格耕地保護制度和工程城市用地大規模擴張的驅動下，很多沿海地方政府將發展方向推向了海洋，通過圍填海造地解決土地空間不足或進行占補平衡等做法在我國沿海已經成為普遍趨勢。通過實施大規模圍填海造地用于工業、城鎮建設，一方面可以緩解工業、城鎮建設用地指標緊缺的局面，促進招商引資、新城鎮建設等社會經濟發展，樹立政府業績；另一方面，近年來房地產開發熱潮持續增加，建設用土地資源價格飆升，土地財政成為一些地方發家致富的“搖錢樹”。圍填海造地低廉成本與毗鄰土地高額價格之間存在巨大的利潤空間，使得一些地方政府將圍填海造地當成新的發家致富的“搖錢樹”。

一些地方政府主導編制超大規模、超出實際需求的區域用海規劃，實施規模宏大的圍填海造地工程。圍填海造地形成的土地經整理開發，能即刻通過招標、拍賣出讓的，政府就以建設用地出讓，獲得數十億的經濟利益；不能即刻出讓的土地，地方政府還可以土地為抵押，從銀行獲取巨額貸款融資，以化解地方政府財政緊張的現實問題。通過圍填海造地獲取巨額的經濟收益是驅動地方政府超需求大規模圍填海的主要原因。例如在環渤海地區，批復的區域建設用海圍填海規劃總面積達到26 160.86公頃，將成為“十二五”期間我國渤海地區大規模圍填海的一個主要驅動力。

4.大規模圍填海的海洋管理政策相對寬松

2002年頒布實施的《中華人民共和國海域使用管理法》確立了海洋功能區劃制度、海域有償使用制度和海域權屬管理制度，為我國海域管理的三項基本制度。2006年我國開始實行區域用海規劃制度，對集中連片開發的海域要求編制規劃，整體上報。2012年國務院批準了《全國海洋功能區劃2011—2020年》和沿海省級海洋功能區劃，新一輪全國和省級海洋功能區劃提出了海域用途管制和總量控制的雙重管理手段。2012年，國家發改委、國家海洋局聯合發布的《關于加強圍填海規劃計劃管理的通知》等文件規定：圍填海活動必須納入圍填海計劃管理，圍填海計劃指標實行指令性管理，不得擅自突破。當前，我國圍填海管理基本形成了“區劃統籌、規劃引導、計劃調節、科學論證、嚴格審批、強化監管”的基本格局。

然而需要指出的是，當前我國海域管理對于圍填海的管理仍然是相對寬松的，為大規模填海造地留有余地。(1)海洋功能區劃編制受到地方政府和涉海部門的多方掣肘，最后成果多為多方利益博弈的結果，維護海洋生態系統自然屬性的任務被置于次位。(2)圍填海計劃指標尚未落實，存在個別地區指標虛報，過多申請，將計劃指標的約束總規模當作發展規模。(3)區域用海規劃和圍填海計劃尚未完全無縫銜接。區域用海規劃一般批復的是未來5～10年的用海，圍填海計劃只是針對當年的總用海規模限定。這就造成了圍填海計劃無法約束當年申請批復的區域用海規劃，已經批復的區域用海規劃可以在將來用作爭取指標的“砝碼”。(4)海域管理政策依然缺少行之有效的針對用海規模的區域用海規劃或單體項目的審查標準，為在一次規劃或單個項目中獲批更多海域，海域申請者往往過分夸大發展目標或用海需求，目前卻沒有行之有效的審查標準，同時也缺少針對圍填海的后續監督管理。(5)違規違法圍填海造地懲處力度不夠。由于圍填海造地一經圍填造地形成陸地，就很難恢復到原來海域的自然狀態。一些地區知法犯法，在沒有得到審批的情況下，私自大規模圍填海造地，海洋執法力量查處時多已圍填成陸，無法恢復，只能以行政經濟處罰的方式了結。而根據相關法律法規，經濟處罰的金額只相當于圍填海造地利潤的很少一部分，且很多地方政府主導的違規違法圍填海造地案件執行阻力很大。因此，雖然當前我國的海域管理政策已趨于完善，但針對填海造地這一特殊用海的管理，仍相對寬松，為大規模圍填海、粗放式圍填海等提供了可乘之機。

三、大規模圍填海造地的需求預測

影響圍填海需求量變化的因素是多方面的，主要包括社會因素、經濟因素、資源條件因素、政策因素等[6]。由于政策因素的多變性和難以準確的量化，本文主要采用社會、經濟、資源條件三方面的因素對我國圍填海造地的需求量進行預測分析[7]。影響因素初步篩選依據了圍填海需求驅動力的分析結論，并邀請來自海洋管理部門、海洋科研機構的專家采用頭腦風暴法羅列出影響圍填海需求的因子，影響因素的相關說明見表1。

表1影響因素列表及說明

通過對表1所列圍填海需求的影響因素進行相關分析，得出圍填海規模與上年度圍填海面積、地區人口總數、地區生產總值、固定資產投資額、圍填海資源潛力、大陸海岸線長度等6個因素具有顯著的相關性，而與其他因素沒有明顯的相關性。因此，選取上述6個因素作為影響圍填海規模的主導因素。表2為圍填海規模影響主導因素之間的相關矩陣，可以看出：圍填海需求規模與圍填海資源潛力相關最為密切，相關系數達到0.837，顯著水平0.001%；其次為上一年度圍填海規模，相關系數0.819，顯著水平0.001%；再次為大陸海岸線長度，相關系數0.797，顯著水平0.001%；以后依次為：固定資產投資額，相關系數0.762，顯著水平0.002%；人口規模，相關系數0.734，顯著水平0.003%；GDP，相關系數0.648，顯著水平0.012%。

表2圍填海影響主導因素相關矩陣

采用主成分分析法分析影響圍填海需求各主導影響因素的載荷，根據各主導因素載荷的大小確定6個主導因素對圍填海需求影響的權重。通過主成分分析(表3)可以看出：最大的三個特征根分別為4.490、0.684和0.415，它們的累積貢獻率分別達到74.835%、86.238%和93.147%，說明第一個主成分包含了原始數據74.835%的信息，第一個主成分和第二個主成分合計包含了原始數據的86.238%的信息，前三個主成分包含了原始數據93.147%的信息。因此，選取前兩個主成分做進一步計算(一般認為，主成分的累積貢獻率達到85%時即可保留有效信息)。

表3　主成分分析特征根及其貢獻率

計算主導因素在每個主成分上的載荷(表4)，可以看出人口規模、固定資產投資額、GDP在第一主成分上有較高載荷，說明第一主成分主要代表了社會經濟發展需求對圍填海需求量的影響；大陸海岸線長度、上一年度圍填海規模、圍填海資源潛力在第二主成分上有較高載荷，說明第二主成分主要代表了資源條件對圍填海需求量的影響。

表4　主成分載荷

利用主成分載荷確定各因素對圍填海需求規模的影響權重，依據各因素對圍填海需求規模的影響權重，構建圍填海需求預測模型如下：

Yi=0.315Fi1+0.016Fi2

其中:

Fi1=0.471Xi1+0.016Xi2+0.332Xi3+0.298Xi4+0.091Xi5+0.176Xi6

Fi2=-0.187Xi1+0.516Xi2-0.325Xi3-0.089Xi4+0.631Xi5+0.792Xi6

式中：Xi1為第i省(市)人口規模；Xi2為第i省(市)大陸海岸線長度；Xi3為第i省(市)固定資產投資額；Xi4為第i省(市)GDP；Xi5為第i省(市)上一年度圍填海規模；Xi6為第i省(市)圍填海資源潛力。

將2011年的實際數據代入回歸模型，可求得當年各沿海省市的圍填海需求規模，預測值與實際值的比較見圖1。可以看出，主成分回歸模型的預測值與實際值擬合程度較好，除個別地方數據偏差較大外，絕大部分的預測值與實際值偏差較小(誤差在10%以內)。

圖1　圍填海預測面積與實際圍填面積比較

四、討論

進入21世紀，隨著我國經濟快速發展，城市化、工業化和全球化的進程不斷加快，國家一些重大產業逐步向濱海轉移，人口也逐步向沿海地區集聚。依托便利的海上交通運輸條件，沿海發展的優勢進一步顯現，鋼鐵、石油、化工、能源等重大產業向沿海地區布局，由此造成一定程度的圍填海造地需求[8]。同時由于近年來我國土地市場價格飆升，圍填海造地經濟收益與投入成本之間存在較大的利潤空間，一些地方政府和企業覬覦經濟利益實施超大規模、超實際需求的圍填海造地活動。

圍填海造地是一把雙刃劍，一方面圍填海造地為沿海地區社會經濟發展提供了拓展空間，成為沿海地區工業化、城鎮化的促進力量，另一方面，盲目地大規模圍填海造地在一定程度上破壞了海洋資源環境，也影響到國家宏觀調控政策的有效實施[9-11]。為此，辨析我國當前大規模圍填海造地的真實需求和規模擴張需求，甄別圍填海造地的不同驅動機制，合理預測我國社會經濟發展的實際圍填海需求，控制圍填海規模過度膨脹，成為我國圍填海管理亟待解決的問題。本文在分析我國當前大規模圍填海造地基本特征的基礎上，從圍填海造地的社會經濟發展驅動、圍填海造地的經濟利益驅動、圍填海造地的地方政府驅動和海域管理政策相對寬松四個方面分析了我國大規模圍填海的驅動機制，并通過遴選影響圍填海需求的主導因素，構建了圍填海需求預測模型，以期為加強我國圍填海管理提供技術支持。

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中圖分類號:P748

文獻標志碼：A

文章編號：1671-7031(2016)02-0013-06

作者簡介：黃杰(1982-)，女，博士研究生，工程師；E-mail:huangjie1015@126.com

基金項目：中國海洋發展研究中心重點項目(AOCZD2013-1)；國家海洋局海域管理技術重點實驗室開發研究基金項目(201202)；海洋公益性行業科研專項(201405025)；國家自然科學基金資助項目(41371131)

收稿日期：2015-11-09