曲靖市精準扶貧的現狀與對策研究

高滿良 (曲靖師范學院西部農村發展研究中心 云南曲靖 655011)

曲靖市精準扶貧的現狀與對策研究

高滿良 (曲靖師范學院西部農村發展研究中心 云南曲靖 655011)

消除貧困、改善民生，逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命，確保到2020年農村貧困人口實現脫貧，是全面建成小康社會最艱巨的任務。曲靖市貧困人口規模大，貧困程度深，減貧成本高，脫貧難度大，必須采取超常規舉措，拿出過硬辦法，不斷創新扶貧開發思路和辦法，堅決打贏脫貧攻堅戰。

曲靖；精準扶貧；對策

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.06.015

精準扶貧是粗放扶貧的對稱，指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。消除貧困、改善民生，逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命，確保到2020年農村貧困人口實現脫貧，是全面建成小康社會最艱巨的任務。

一、曲靖脫貧攻堅任務繁重，脫貧難度大

曲靖是人口大市，也是貧困大市，是全省農村貧困面最大、貧困人口最多、貧困程度最深的州（市）之一。截止2015年底，全市還有建檔貧困人口66.64萬人，占全省的13.9%，居全省第二位，貧困發生率14.8%，全省每7個貧困人口曲靖就占1個，全市每5個農民中就有1個貧困人口，貧困行政村475個，占全省的11%，貧困鄉鎮50個，占全省的10.5%。各縣（市、區）的貧困人口主要集中在貧困鄉和貧困村，其余的貧困人口呈插花式分布，點多面廣，常規的扶貧項目難以覆蓋，常規的扶貧方式難以湊效。從地理環境看，現有貧困人口大多居住在深山區、石山區、邊境一線、高寒山區、革命老區、地方病多發區和少數民族聚居區 。[1]自然條件惡劣、基礎條件差、人畜引水困難、交通不便、信息閉塞，自身缺乏“造血”功能。影響貧困的原因復雜多樣，既有宏觀原因，也有微觀原因，既有群體因素，也有個體因素，條件型、素質型貧困疊加凸現，扶貧開發成本高，脫貧難度大，扶貧攻堅任務繁重。

二、曲靖市精準扶貧的基本做法

1.明確目標，強化責任

明確目標：到2019年，全市79.91萬貧困人口實現脫貧，5個貧困縣全部摘帽，50個貧困鄉、475個貧困村出列，解決4個片區區域性整體貧困。到2020年，實現農村貧困人口不秋吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障（兩不愁、三保障），與全市、全省、全國同步全面建成小康社的奮斗目標，確保實現扶貧對象脫貧、摘帽、增收3個主要目標。脫貧，即全市79.91萬農村貧困人口全部脫貧，消除絕對貧困現象；摘帽，即分期分批實現5個貧困縣全部摘帽，50個貧困鄉、475個貧困村出列；增收，即到2020年，確保建檔貧困人口可支配收入超過貧困線標準；強化責任：并調整充實扶貧開發領導小組，市、縣領導小組實行黨政“一把手“雙領導制，5個片區縣和重點縣扶貧辦單獨設置，貧困鄉設立扶貧機構，省、市、縣、鄉、村層層簽訂脫貧摘帽責任書，明確責任主體，強化組織保障。

2.建立健全“掛包幫”“轉走訪”扶貧機制

實行省、市、縣（市、區）、鄉（鎮、街道）四級干部整體聯動，建立健全扶貧攻堅“領導掛點、部門包村、干部幫戶”定點掛鉤扶貧工作長效機制。在建立“掛包幫”長效機制基礎上，全市統一開展“轉作風走基層遍訪貧困村貧困戶”工作。領導掛點：市“四班子”主要領導、市委副書記分別掛包5個貧困重點縣，市級領導掛包50個貧困鄉村全覆蓋。部門包村：市級機關和企事業單位及中央、省駐曲單位主要負責人掛聯1個貧困鄉（鎮、街道）、掛包不少于1個貧困村。縣（市、區）部門各掛包不少于1個貧困村和有貧困人口的非貧困村，確保對貧困村和有貧困人口的非貧困村掛包全覆蓋；干部幫戶：省、市、縣、鄉四級機關和企事業單位及中央、省駐曲靖單位的干部職工，在本部門本單位所掛包村內確定幫扶對象，采取“一幫一”、“一幫幾”、“幾幫一”或“支部幫”等形式，結對幫扶所有建檔立卡貧困戶，確保對貧困戶的幫扶全覆蓋。每個貧困村都有駐村扶貧工作隊，派有第一書記，每戶貧困戶都有幫扶責任人，確保精準扶貧、精準脫貧各項措施落實到位。

3. 落實“八個一批”精準脫貧措施

曲靖市緊緊圍繞國家 “兩不愁、三保障”脫貧目標，突出抓實抓細“八個一批”脫貧措施。一是發展生產脫貧一批，引導和支持所有有勞動能力的人依靠自己的雙手開創美好明天，立足當地資源，實現就地脫貧。二是易地搬遷脫貧一批，貧困人口很難實現就地脫貧的要實施易地搬遷，按規劃、分年度、有計劃組織實施，確保搬得出、穩得住、能致富。三是生態補償脫貧一批，加大貧困地區生態保護修復力度，增加重點生態功能區轉移支付，擴大政策實施范圍，讓有勞動能力的貧困人口就地轉成護林員等生態保護人員。四是發展教育脫貧一批，治貧先治愚，扶貧先扶智，國家教育經費要繼續向貧困地區傾斜、向基礎教育傾斜、向職業教育傾斜，幫助貧困地區改善辦學條件，對農村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關愛。五是社會保障兜底一批，對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，由社會保障來兜底。六是轉移就業脫貧一批，對有勞動能力、有就業意愿的貧困人口開展就業培訓，讓有條件的貧困戶掌握1—2項實用技術，轉移就業脫貧。七是開展醫療保險和醫療救助脫貧一批，對貧困人口參加新型合作醫療個人繳納部分由財政給予補貼，提高貧困人口的醫療費用報銷標準，將貧困人口全部納入重特大疾病救助范圍。八是探索資產收益脫貧一批。引導貧困村將集體資源、資產、資金、貧困戶將土地承包經營權和個人資產入股，采取委托經營，合作經營等多種方式，提高資產收益，增加貧困戶入股資金分紅和土地租金等收入。

4.搭建精準扶貧政策體系

研究出臺了以《關于堅決打贏脫貧攻堅戰的決定》為統領，以14項行業精準扶貧脫貧攻堅行動計劃和11項工作機制為支撐的“1+X+N”(1+14+11)脫貧攻堅政策體系，實行工作目標、實施計劃、政策措施、考核問責“剛性”，打出了一套精準扶貧、精準脫貧政策“組合拳”。《決定》強調了脫貧攻堅的重要意義、明確提出了曲靖市脫貧攻堅的總體要求、總體目標、具體目標、脫貧路徑、超常舉措和過硬辦法；14項行業精準扶貧脫貧攻堅行動計劃，是對《決定》各項精準扶貧舉措的進一步細化、實化，對發展特色產業、鄉村旅游扶貧、易地扶貧搬遷、生態補償、退耕還林、醫療保險和救助、農村低保政策兜底、基礎設施建設、光伏扶貧、信息基礎工程，農村電商扶貧、安居工程、整鄉整村推進、少數民族地區扶貧，革命老區扶貧等行業部門精準扶貧、精準脫貧的目標任務、實施計劃、政策措施、責任分工等進行明確、非常具有瞄準性、針對性和可操作性；11項工作機制對精準扶貧的領導、組織、考核、管理和督察等具體保障機制進行了明確和規定，確保扶貧工作精心組織、統籌安排、合力攻堅、全力推進。

三、曲靖市精準扶貧存在的突出問題

1.部分貧困對象識別不夠準確，識別標準運用及量化困難

貧困對象的精準識別是精準扶貧、精準脫貧的基礎。當前，曲靖市貧困戶的識別和認定依據“五看、五不錄、六優先”（看住房，看大件，看勞力，看產業，看負擔；有機動車的不錄，有新建住房的不錄，有城鎮商品房的不錄，有公職人員的不錄，有較大實體產業的不錄；有重病人的優先，有重度殘疾的優先，有在校學生的優先，無壯勞力的優先，住危房的優先，重災戶優先）的原則去識別，在操作層面要做到精準識別十分困難。另外，財產的核實和科學量化有一定難度，年收入多少，年支出多少，及現有財產量化十分困難，導致貧困對象識別不夠扎實，不夠準確，部分群眾對扶貧工作的認同度不高。

2.部分貧困戶存在“等、靠、要“思想，脫貧的積極性、主動性不強

貧困戶甚至非貧困戶還大量存在“哭窮、爭窮、顯窮”的思想和行為，不能正確、理性地看待貧困與自我發展問題，把國家的扶貧看作社會公共福利，認為“你有我有大家有”，缺乏脫貧致富的積極性和主動性。部分貧困戶對產業、對信貸、對國家扶貧政策缺乏基本認知，沒有也不愿意主動學習和了解，信息閉塞，對國家的福利政策和扶貧政策持懷疑態度，在產業發展規劃上仍停留在傳統的種植、養殖層面，習慣“朝九晚五”的生活方式，組織觀念、經濟觀念、市場觀念淡薄，不愿意嘗試新鮮事物，導致精準扶貧困難重重。

3.扶貧項目的實施不夠精準，績效有待提高

扶貧項目的立項、運行、監督、考核等環節行政色彩濃，大量項目進村在推動村莊發展的同時，也出現重復立項、立項不足、立項不合理等現象。扶貧項目的分配不夠不理，鄉村一級存在一定程度的“跑”項目現象，扶貧項目落地后，在實施過程中缺乏一套公開透明的招投標程序，項目實施質量參差不齊，項目的監督和考評，缺乏科學合理的指標體系，含含糊糊的實施，含含糊糊結項，造成項目資源浪費，項目實施績效有待提高。

4.駐村扶貧工作隊員工作的積極性不高、主動性不強

在國家大扶貧格局下，各掛包單位為了完成精準扶貧的“掛包”任務，單位上是“硬抽人”，但事實上并沒有做到“抽硬人”。 部分隊員并不是很想下鄉，業務上、工作上未能與派出單位完全脫鉤，不熟悉精準扶貧的政策法規，不熟悉農村工作實際，積極性不高、主動性不強，工作上有畏難情緒，沒有真正深入到村到戶，工作浮在表面，很難主動性、創造性地開展駐村幫扶工作。

四、推進曲靖市精準扶貧的對策措施

1.精準識別貧困群體，做好貧困戶建檔立卡及其動態管理工作

“扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。各地都要在扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準上想辦法、出實招、見真效”。[2]精準識別貧困群體是開展駐村扶貧工作的前提。各級扶貧部門、村三委、廣大駐村干部要增強使命意識、責任意識，發揚講認真、有擔當、釘釘子精神，俯下身子、放下架子、走進群眾，特別是第一書記要帶頭走村串戶，詳細調查貧困戶的生產生活、家庭收入、殘疾重病等情況，真正了解掌握所在村的貧困現狀、致貧原因，以及群眾的真實需求，分類做好登記，列出清單，對扶貧人群進行精準定位，對貧困村、貧困戶摸清底數，做到識別準確，群眾滿意，為因戶施策、幫扶精準打好基礎；進一步推動做好貧困戶建檔立卡及其動態管理工作。對照貧困縣和國家“兩不愁、三保障”的標準，全面核查建檔立卡信息，做到不錯不漏，能進能出，在入戶核查的基礎上，組織黨員會、村民會議，通過無記名投票，民主測評等方式，對建檔戶進行比較和評議，對黨員或群眾提出的意見、建議、問題進行核實，做到有漏必補、有錯必糾，杜絕弄虛作假、優親厚友現象，做到建檔貧困戶得到群眾公認，脫貧群眾認賬，避免貧困戶“被脫貧”、“被摘帽”。

2.全面統籌，強化規劃引領

各級扶貧部門、掛包單位、扶貧駐村工作隊要幫助所駐貧困村深化村情認識，理清發展思路，依據資源稟賦和勞動力資源以及實際需要，制定切合村情實際的脫貧規劃。脫貧規劃既要有村級層面的長遠發展和建設規劃，包括貧困村的產業發展、基礎設施建設、公共服務建設等。更要有密切針對貧困戶、貧困人口的脫貧規劃、依據不同的致貧原因，對脫貧的目標、措施、進行科學謀劃和安排，明確脫貧時限、按照時間節點，對戶對人對表，分階段、分步驟的推進精準扶貧工作。同時，充分結合中央決定優化經濟發展空間格局，促進各地區協調發展、和諧發展、共同發展，加大對欠發達地區基礎設施和公共服務投入的戰略契機，爭取將片區規劃中尚未實施的項目安排到“十三五”規劃中，研究“多規融合”改革，實現扶貧規劃與其他規劃有機結合。

3.因地制宜，精準實施“八個一批”脫貧措施

曲靖在結合國家提出的“五個一批”脫貧措施的基礎之上，結合曲靖市的實際情況提出了發展特色產業脫貧一批，實施異地搬遷脫貧一批，生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批，轉移就業脫貧一批，社會保障兜底脫貧一批，醫療保險和醫療救助脫貧一批，探索資產收益脫貧一批的“八個一批”脫貧措施，但在具體落地實施的過程中，不同的村自然環境、生產條件，經濟基礎、產業結構不同，不同的貧困戶致貧原因、能力素質，生活條件差異大，要實現精準幫扶不能“眉毛胡子一把抓”，要“一把鑰匙開一把鎖”，必須是缺什么補什么。要針對貧困戶的具體情況，對扶貧政策進行科學分類，結合“八個一批”的要求，因地制宜、因戶制宜，“一村一策、一戶一法”，該精準到戶的一定要精準到戶，該精準到群體的一定要精準到群體，該精準到區域的一定要精準到區域，扶持到村到戶到人，讓貧困群體真正受益，做到措施精準、方法精準、效益精準。

4.構建大扶貧格局，強化駐村工作隊的職責和功能

堅持動員全社會參與，發揮中國制度優勢，構建了政府、社會、市場協同推進的大扶貧格局，形成了跨地區、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多元主體的社會扶貧體系。[3]把駐村扶貧工作隊建設成為推進扶貧攻堅和農村改革發展的骨干力量。第一書記和駐村扶貧工作隊擔負著幫助貧困地區貧困群眾脫貧致富的重任，要充分了解水、電、路、住房、教育、衛生、文化場所建設等面上的情況，充分發揮引導、聯絡和協調作用，把主要精力放在完成扶貧攻堅任務上，做到貧困村不摘帽、貧困戶不脫貧、工作隊堅決不撤出。工作隊員要當好掛鄉包村幫戶的聯絡員，認真執行上級安排部署，做好上情下達、下情上報和部門的掛包工作，協助各級黨委、政府和掛聯部門用好“掛包幫”工作成果，主動承擔扶貧發展規劃的對接與協調。

5.加強扶貧政策的宣傳和引導，發揮群眾主體作用

要充分發動、廣泛調動群眾參與脫貧攻堅的積極性、主動性和創造性，要尊重群眾的主體地位和創造精神，鼓勵群眾參與扶貧規劃制定等工作，積極吸納群眾意見、建議。著力解決脫貧攻堅上冷下熱，干部干群眾看等問題，引導貧困群眾轉變觀念、自力更生、艱苦奮斗，堅決摒棄“等、靠、要”思想，讓“自己的事情自己干、大家的事情一起辦”成為農民群眾的共識和自覺行動。要加強媒體輿論宣傳和引導，充分發揮黨報黨刊、電視、電臺等主流媒體作用，利用好互聯網、微博、微信等新興媒體，加大宣傳力度，準確解讀和介紹中央、省、市、縣相關扶貧會議精神以及強農惠民政策，努力使一些最基本的道理、最基本的觀點、最基本的事實入腦入心，真正讓群眾明白惠在何處、惠從何來，全面宣傳脫貧攻堅中取得的顯著成績，生動展示各地各部門精準扶貧、精準脫貧的豐富實踐和典型經驗，先進人物，提煉升華精準扶貧的實踐成效，講好減貧的曲靖故事，凝聚脫貧攻堅的強大合力。

6.加大政策創新力度，夯實扶貧攻堅政策支撐

充分發揮政策的撬動作用，強化精準扶貧的政策支撐。一要創新金融扶貧機制。充分發揮政策性金融的導向作用，支持貧困地區基礎設施建設和主導產業發展。引導和鼓勵商業性金融機構創新金融產品和服務，增強貧困地區信貸投放，完善扶貧貼息貸款政策，增加財政貼息，擴大扶貧貼息貸款規模。推動金融機構網點向貧困鄉鎮和社區延伸，改善農村致富環境，加快信用戶、信用村、信用鄉鎮建設，發展農業擔保機構；二要完善政府財政投入機制。充分發揮政府投入在扶貧開發中的主體和主導作用，拓寬扶貧資金渠道，爭取中央和省級一般性轉移支付資金、各類涉及民生的專項轉移支付資金和中央、省級預算內投資向貧困地區傾斜，積極調整和優化市級財政支出結構，加大財政專項扶貧資金投入；三要加大行業扶貧力度。整合目標相近、方向類同的涉農資金和項目，加大行業扶貧力度，把各行業主管部門安排的惠民政策、項目和工程，最大限度地向貧困地區、貧困村、貧困人口傾斜，集中財力解決突出問題，以縣為單位，以扶貧規劃為引領，把專項資金、相關涉農資金和社會幫扶資金捆綁集中使用，提高資金使用效益。

7.構筑扶貧長效機制，鞏固扶貧成效

一要進一步完善“掛包幫、轉走訪”扶貧工作機制。持續開展“掛包幫、轉走訪”工作，把進村入戶開展調查，宣傳扶貧政策，研究制定幫扶措施，落實幫扶措施，完善和核實建檔立卡資料，收集村情民意、化解矛盾糾紛，推動基層組織建設，跟蹤回訪問效當作扶貧工作的常態要求，構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧的大扶貧格局；二要加強扶貧資金和項目的監管，強化扶貧資金項目的事前、事中、事后全程監管，加強財政監督檢查、審計和稽查工作。各級紀檢監察機關要通過組織開展專項檢查、重點抽查和隨機調研的方式，加強對項目審批、實施以及資金使用情況的監督。三要建立科學合理的考核機制。建立和完善曲靖市脫貧摘帽考核獎懲辦法、曲靖市行業扶貧考核辦法，曲靖市“掛包幫、轉走訪”工作考核辦法，曲靖市駐村工作隊考核辦法，明確考核對象、考核內容、考核組織、考核方式、考核標準、考核程序、考核結果運用等，充分發揮“考核指揮棒”的作用。四要鞏固扶貧成效。注重發展和培育長效扶貧項目，加大產業扶持力度，增強發展后勁，激發內生動力，力爭每個貧困戶都有穩定的增收項目或實現充分的社會就業，確保貧困戶脫貧后不再返貧，鞏固扶貧成效。

[1]中共云南省委.讓貧困地區同步全面建成小康社會—— 深入學習貫徹習近平總書記關于扶貧開發的戰略思想[J].求是,2015(07):13

[2]習近平在部分省區市黨委主要負責同志座談會上強調謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作，確保農村貧困人口到2020年如期脫貧[N].人民日報,2015—06—20(02).

[3]習近平.攜手消除貧困，促進共同發展[N].人民日報,2015—10—17(02).

高滿良（1980-）男，彝族，云南曲靖人，曲靖師范學院馬克思主義學院講師，主要從事鄉村社會治理、政治哲學研究。