網絡空間治理：若干關鍵爭議的是與非

呂晶華

網絡空間治理：若干關鍵爭議的是與非

呂晶華

國際社會的網絡空間治理“知易行難”，重要原因之一，是各方在一些關鍵問題上存在劇烈爭議，主要包括認知層面的“全球公域”與“網絡主權”之爭、機制層面的“多利益攸關方”與“多邊主義”之爭、規制層面的“適用舊法”與“創建新法”之爭，以及“網絡自由”與“信息安全”的治理目標之爭。但深入考察可以發現，擱置空泛的理念爭議，在具體問題上“求同存異”，既有迫切必要性又有現實可能性，是推進網絡空間治理的重要前提。

網絡空間；國際治理；網絡主權；

呂晶華 籍貫河北石家莊。軍事科學院中美防務關系研究中心，助理研究員，博士學位。

網絡空間治理，是當前國際社會的熱點話題。人們普遍認為，網絡空間的快速發展與廣泛運用，一方面推動著人類社會由工業社會進入信息社會，另一方面也帶來諸多意想不到、亟待解決的問題。以恰當的方式框定網絡空間發展方向，使其繼續產生積極、有益的影響，防止負面因素無限膨脹，已是普遍共識。時至今日，有關網絡空間治理的爭論“已不再是互聯網‘能否或是否應該被治理’”，而是何種治理“最受歡迎”①Philip M. Napoli, Diversity as an Emerging Principle of Internet Governance, July 2008, p.5. http：//www.fordham.edu/ mcgannon.。遺憾的是，國際社會在網絡空間治理實踐上依然舉步維艱，這與互聯網本身所特有的一些技術屬性相關，但更重要的是世界各國在一些關鍵問題上分歧嚴重。本文擬就這些分歧作一簡要分析，目的是從中找出不同主張之間的可能契合點，為今后的全球網絡空間治理尋求可行路徑。

一、網絡空間治理對象：“全球公域”與“網絡主權”與之爭

按照“信息社會世界峰會”（WSIS）給出的定義，互聯網治理是指“政府、私營部門和民間社會根據各自的作用，開發和實施共同的原則、準則、規則、決策程序和方案，以規范互聯網的發展與使用”②World Summit on the Information Society, Tunis Agenda for the Information Society, 2005. http：//www.itu.int/net/wsis/docs2/ tunis/off/6rev1.html.，并不涉及互聯網的屬性問題。套用此概念，網絡空間治理的范疇并不涉及網絡空間的屬性問題。然而，將網絡空間視作不受主權限制的“全球公域”（global commons），還是強調其主權特質，這兩種截然不同的理念，直接影響著網絡空間治理的方方面面，也是網絡空間國際治理弊端叢生的根源。①魯煒：《堅持尊重網絡主權原則 推動構建網絡空間命運共同體—— 學習習近平總書記在第二屆世界互聯網大會上重要講話精神的體會與思考》，《求是》2016年第5期。

堅持“全球公域”理念者強調，網絡空間由遍布世界各地的電子設施聯結而成，在這里，人們可以自由進出，數據傳輸和人際溝通也不再受到物理障礙和政治國界的制約。這種全球特質“對民族國家構成了挑戰”，②Daniel W. Drezner, The Global Governance of the Internet： Bringing the State Back In, in Political Science Quarterly, 2002, p.480.使得網絡空間成為類似于太空、公海的“全球公域”，③Sean Kanuck, Sovereign Discourse on Cyber Conflict Under International Law, in Texas Law Review, June 2010. http：// findarticles.com/p/articles/mi_7756/is_201006/ai_n54718730/.或是類似于南極那樣的“在主權國家管轄范圍之外的自然資產”。④United Nations, Glossary of Environment Statistics： Studies in Methods, series F, no. 67, United Nations 1997.其基本含義，是“不能被特定國家所控制，向所有國家、組織和個人開放，由于其存在超越了任何國家主權，必須通過國際條約或協定實施管理”。⑤Tara Murphy, Security Challenges in the 21st Century Global Commons, in Yale Journal of International Affairs, Spring/ Summer 2010, p.30.

與之形成鮮明對比的是，以中國、俄羅斯、巴西等為代表的眾多新興國家，強調網絡空間的主權屬性毋庸置疑。無論是連接網絡的物理基礎設施，確保網絡運轉的計算機、路由器、交換機等設備，還是在網絡中不斷流動的信息，以及創造和使用信息的主體——人，都與傳統的國家有著千絲萬縷的聯系。因此，“所有政府在國際互聯網治理領域應有平等的地位和責任”，國家擁有實施各自互聯網政策的“主權權利”。⑥Tom Gjelten, Behind the Cyber Disarmament’s Debate, in Army, March 2011, p.33.中、俄兩國2016年6月簽署的《關于協作推進信息網絡空間發展的聯合聲明》強調，“恪守尊重信息網絡空間國家主權的原則……反對侵犯他國網絡主權的行為”。⑦《 中華人民共和國主席和俄羅斯聯邦總統關于協作推進信息網絡空間發展的聯合聲明》，《人民日報》2016年6月26日，第3版。

兩種主張之間的矛盾，已成為網絡空間治理中無法繞過的話題。“多利益攸關方”“互聯網自由”等廣泛傳播的概念，其邏輯起點都是對網絡主權的全部或部分否定，有人甚至認為，“互聯網自由”同“網絡主權”之間的沖突儼然已經開啟了一場“數字冷戰”。⑧Min Jiang，China’s “Internet Sovereignty” in the Wake of WCIT-12，February 6, 2013. http：//www.chinausfocus.com.不過，隨著網絡空間國家化趨勢的發展，這種分歧至少在中、美兩國間開始有所彌合。美學者約瑟夫?奈認為，網絡空間“部分受到主權控制”，⑨Joseph S. Nye, The future of Power, Pblic Affairs, 2011, p.143.最多只能稱為“不完全公域”，或是具有聯合歸屬權但卻缺乏完善規則的共同所有物。⑩Joseph S. Nye, Jr., Cyber Power, Harvard Kennedy School, 2010, p.15.曾任美司法部長助理的杰克?戈德史密斯也認為，互聯網“反映了各個國家施加的影響”。?Jack Goldsmith and Tim Wu, Who Controls the Internet? Illusions of a Borderless World, New York： Oxford University Press, 2006, p.41.美國政府在近期的官方文件中也都避免將網絡空間歸類為“全球公域”，而是先后提出了“全球連接空間”（globally connected space）、?Chairman of the Joint Chiefs of Staff, The National Military Strategy of the United States of America, February 2011, p.5.“共享空間”（shared space）?The National Security Strategy of the United States of America, February 2015, p12.等術語。

要在“網絡主權”問題上解鎖，還必須形成更大的共識。一方面，這要求美國等西方發達國家客觀看待網絡發展中國家的正當需求，接受適當的“權力讓渡”，放棄追求、維護網絡霸權的既有企圖。另一方面，“網絡主權”概念也有待進一步的細化、拆解，美國學者史蒂芬?克萊斯納從四個層面加以解讀的分析框架①網絡主權可分為國內主權、獨立主權、國際合法主權和威斯特伐利亞主權四類。前兩者涉及各國政府對國內網絡事務的管轄，是中、美等國共同認可的。各方分歧主要體現在后兩類主權上，即是否將對方作為國際社會的平等成員，承認其享有獨立處理網絡事務的權利，可在不受外部干擾的情況下決定內部政治安排。具體內容參見：Stephen Krasner， Sovereignty： Organized Hypocrisy , Princeton University Press, 1999.具有重要參考意義，近期沈逸所提的“數據主權”②沈逸：《全球網絡空間治理需要國際視野》，《中國信息安全》，2013年第10期，第39頁。、郝葉力所提的“三視角”理論③《郝葉力：網絡空間治理求同存異，“中國聲音”獲國際認同》，“環球網”2016年8月23日，http：//wap.huanqiu. com/MV8wXzkzNDQpMDRfMzcxXzE0NzE4ODQxMjA.等也都是這方面的有益嘗試。筆者認為，或可嘗試借用海洋的觀念來看待網絡空間，將其劃分為完全歸屬一國主權管轄的“領網”、國家擁有部分權利的“專屬經濟區”和人類共用的“公網”，依據不同網絡元件的不同性質劃定其歸屬與政府權責。

二、網絡空間治理機制：“多利益攸關方”與“多邊主義”之爭

治理首先要以恰當的體制機制為依托。美國學者羅伯特?達爾認為，建立治理體系需要四個方面的“政治秩序”，即制定適應政策的職權、執行政策的法律規則、對違背法律規則者的懲罰機制和為掌權者提供制定決策、實施法規空間的管轄權。④Robert Dahl, Democracy and Its Critics, Yale University Press, 1989.其中貫穿著一個關鍵要素——“權”，即各種主體享有什么樣的權力。在網絡空間，該爭論的核心在于政府權責，由此引發了在治理機制上的“多利益攸關方”與“多邊主義”之爭。

贊成“多利益攸關方”模式的多為美、歐等發達國家。他們認為，網絡空間是在政府影響領域之外成長起來的，90%以上的基礎設施由私營部門掌管，⑤Rebecca Grant, Rise of Cyber War, a Mitchell Institute Special Repot, Mitchell Institute Press 2008, p. 16公司、國家、跨政府組織和民間社會等各類利益攸關者的共同參與，是網絡空間持續發展的必要條件，政府的作用則被明顯邊緣化。這種模式走向極致，則是拒絕一切權威，以至于秉持“多利益攸關方”理念的互聯網治理論壇（IGF），被認為值得肯定之處正是它缺乏決策制定權，因為這樣它就不會做出錯誤的決策。⑥Social & Economic Factors Shaping the Future of the Internet, NSF/OECD WORKSHOP, JANUARY 31, 2007. http：//www. oecd.org/internet/economy/37966708.pdf.

另一種觀點則認為，雖然互聯網本身是分散的，但政府依然處于塔頂端，網絡治理的主導權依然應歸屬于以政府為主體的多邊機構。與前者相比，這種被稱為“多邊主義”的模式更強調“政府主導”特性，并以其高效性、易行性而在國際上得到越來越多的支持。印度、巴西、南非（IBSA）多次建議，在聯合國系統中成立恰當機構，以“協調和發展與互聯網相關的、一貫的、完整的全球公共政策”。⑦IBSA Multi-Stakeholder Meeting on Global Internet Governance- Recommendations, 2011. http： //www.culturalivre.org.br/ artigos/IBSA_recommendations_Internet_Governance.pdf.2012年國際電信大會(WCIT)上討論的新版“國際電信規則”，附有“所有政府應對國際互聯網治理擁有平等作用和責任”的條款，遭到美國、英國、加拿大、澳大利亞等國強烈抵制，但144個成員國中有89國最終同意簽署。⑧International Telecommunications Union, Final Acts, World Conference on International Telecommunications, Dubai, 2012, Resolution 3, p. 20. http：//www.itu.int/en/wcit-12/Documents/ fi nal-acts-wcit-12.pdf.

近年來，兩種模式之爭愈演愈烈，美國政府甚至在決定交出“互聯網名稱與編碼分配機構”（ICANN）管理權時明確表示，只能將其移交給“全球多利益攸關體”，“絕不接受任何政府主導的或政府間國際組織獲得管理權”。⑨NTIA Announces Intent to Transit Key Internet Domain Name Functions, March 14, 2014, http：//www.ntia.doc.gov/pressrelease/2014/nita-announces-intent-transition-key-internet-domain-name-functions.但實際上，兩者之間并不構成“非此即彼”的根本性矛盾。西方學者也認為，網絡治理涉及技術標準、資源分配和公共政策3類要素，如果說前兩者需要多種行為體共同決策的話，公共政策則是政府的傳統職責范圍。①John Mathiason, Internet Governance： the New Frontier of Global Institutions, Oxon： Routledge, 2009.在承認政府作用的前提下，兩者完全可以相輔相成，互為促進。有待協商的，只是在不同領域政府應在多大程度上擁有主導權。

更重要的是，發達國家必須認識到，“多利益攸關方”模式之所以遭到抵制，是因為在眾多發展中國家看來，“在西方國家已經形成既得利益的互聯網領域”，②［英］馬丁?雅克著，張莉、劉曲譯：《當中國統治世界：中國的崛起和西方世界的衰落》，北京：中信出版社，2010年版，第7-8頁。現有模式僅僅有利于“北方國家”，他們自己則被排除在治理架構之外，其關切無法得到關注。③Internet Governance： Mapping the Battleground, a Report from Global Partners and Associates, 2013, p.4. http：//apo.org.au/ resource/internet-governance-mapping-battleground.發展中國家強調政府主導的根本目的，是盡力爭取在網絡事務上擁有一定的發言權。正如時任中國國家互聯網信息辦公室主任魯煒所說，“多邊才能體現集體的力量” 。④“網絡經濟的未來——2014夏季達沃斯論壇對話活動”，新華網，2014年9月10日。http：//www.xinhuanet.com/ fortune/zhibo/2014dwslt_zb3/index.htm.可見，“多利益攸關方”與“多邊主義”之爭，表面上看是對政府作用的分歧，實質上則源于“數字鴻溝”的存在和持續擴大。幫助更多的發展中國家增強網絡實力，是彌合各方分歧，協力推進網絡空間治理的根本解決之道。

三、網絡空間治理規則：適用舊法與創建新法之爭

制定規則是網絡空間治理的核心元素和最終途徑，而其制定方式也成為當前國際社會熱議的話題之一。其核心，是網絡空間能否適用既有規則的問題。

西方發達國家作為現行國際法體系的主要創建者，認為其在網絡空間的適用并不困難。美國2011年發布的《網絡空間國際戰略》明確指出，“發展網絡空間國家行為準則，并不需要創建新的國際法律習慣，也不需要廢止現行國際規則。長久以來形成的用以指導國家行為的國際準則，無論是和平時期或是沖突時期的準則，同樣適用于網絡空間”。⑤The White House, International Strategy for Cyberspace： Prosperity, Security and Openness in a Networked World, May 2011, p.9.在早期，美曾以此為由，拒絕俄羅斯等國關于制定網絡空間軍備控制規則的要求，聲稱世界各國“還沒有明智到坐下來建立新條約的程度”，因此只能依靠逐漸積累國家實踐和司法判例，找到在網絡空間適用現有國際法的新途徑。⑥Phillip A. Johnson, Is It Time for a Treaty on Information Warfare? , in Michael N. Schmitt eds., Computer Network Attack and International Law, Naval War College Press 2002, p.439.其目的是秉持“先建設后談判”的拖延策略，為自身網絡實力建設創造盡可能寬松的環境。在近期，西方國家基于這一論調，迫不及待地推出尚不成熟的《塔林手冊：國際法在網絡空間戰中的適用》，企圖通過搶占網絡空間戰規則制定權，維護在網絡空間的絕對軍事優勢。

另一種看法則認為，網絡空間是第一個由人建造的新空間，具有進入門檻低、行動隱蔽性強、難以溯源等與傳統空間截然不同的新特點，現行國際法體系在其中難以適用。中、俄等國反復強調，應以其向聯合國提交的“信息安全國際行為準則”為基礎，以政府為主體，在聯合國框架下開展協商，盡早就規范各國在信息和網絡空間行為的國際準則和規則達成共識。該文件提出了維護信息和網絡空間安全的一系列基本原則，是目前國際上就信息和網絡空間安全國際規則提出的首份較全面、系統的文件。遺憾的是，中、俄等國的努力卻被美國視為“旨在使政府有能力對網絡信息的內容及流動施加控制”，⑦Of fi ce of the Secretary of Defense, Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2013, Annual Report to Congress, May 2013, p.37.因而遭到有意的抵制與冷落。

與前兩類分歧相比，這兩種觀點間的分歧更不顯著。無論是創建新法還是適用舊法，都需要建立新的一套準則。近年來國際社會在網絡規則制定方面的進展，無論是歐洲委員會2000年出臺的《打擊網絡空間犯罪公約》，還是北約“卓越網絡空間合作防御中心”2013年發布的“塔林手冊”，都是重新制定一套法律的過程。在筆者看來，與其無休止地爭論是否能適用舊法，不如將既有的法律原則作全面梳理，以考察哪些原則可以適用于網絡空間，哪些則具有先天缺陷，需要確立全新的法則。例如，“主權”原則的適用既有必然性又有必要性，否則中美兩國領導人達成的“共同推動制定網絡空間國家行為準則”的共識，便會因政府管轄權的缺失而無法推進；反之，由于溯源問題難以解決，如將“自衛”原則適用于網絡空間，則有可能導致一國“基于懷疑”發起反擊，無異于打開了網絡戰爭的“潘多拉”之盒，導致國際法中禁止濫用武力的堤壩最終崩潰。①31、Thomas Darnstaedt, Marcel Rosenbach and Gregor Peter Schmitz, Arming for Virtual Battle： The Dangerous New Rules of Cyberwar, in Spiegel Online, April 4, 2013, available at： http：//www.spiegel.de/international/world/expanding-combatzone-the-dangerous -new-rules-of-cyberwar-a-892238.html.對于這樣的傳統國際法原則，就絕不可在網絡空間加以適用。

四、網絡空間治理目標：“網絡自由”與“網絡安全”之爭

網絡空間治理的目標固然是多元的，但不同行為體出于各自的利益和關切，都會設定最優先目標。對美國而言，“網絡自由”受到的關注度最高。互聯網在設計建構之初，就將開放、互聯作為首要考慮，這也使得人們在很長一段時間內，將網絡視作“自由”的代名詞。借用普通民眾對絕對自由的向往，美國政府一再宣揚其“互聯網自由”理念。2007年美國會的《全球網絡自由法案》、2009年奧巴馬訪華期間的“網絡自由”演講，以及2010、2011年時任美國國務卿希拉里兩次發表的“網絡自由”演講都反復表明，“全球連接自由”是美外交政策中的首要目標。②Speech of Secretary of State Hillary Clinton, January 21, 2010, available at： http：//www.state.gov/secretary/rm/2010/01/135519.htm.2011年5月發布的《網絡空間國際戰略》，更加明確地強調“信息流通自由”的重大意義，將“網絡自由”作為美國的政策方向，并對與其意識形態不同的國家大加抨擊。

但對發展中國家而言，不同的社會發展階段、國家建構和身份認同，使得他們普遍將維護政府合法性、保持社會穩定作為更重要的任務。廣泛普及的信息網絡，既是這些國家達成經濟與社會發展目標的有力工具，也對他們的社會穩定構成前所未有的挑戰。借助“推特”發起的“占領華爾街”運動、因社交網站大量傳播而加劇的倫敦“街頭騷亂”，以及“推特”、“臉書”等社交網站在東歐“顏色革命”、中東“阿拉伯之春”和東南亞多國的政治風波中所發揮的特殊作用，都給這些國家敲響了警鐘。因此，他們多主張對網絡實行一定程度的監管，要求在實施網絡空間治理的過程中，要確保網絡特別是網絡信息安全。

這兩者之間的分歧，既有理念與價值觀上的差異，也有概念被惡意濫用而人為制造的矛盾。真正意義上的“信息自由”與“信息安全”不僅不構成矛盾關系，相反是互為依托的。正如現實世界中，人們通過制定交通規則確保道路安全，基于道路安全保障自由駕駛一樣，發展中國家所追求的“信息安全”，實際上正是信息自由流動的根本保障。而他們所反對的“信息自由”，也只是不加束縛、以損害他人利益為代價的無限度自由，某些國家以此為工具達成干涉本國內政的政治目的。當前，抑制有害互聯網言論的傳播，已經成為包括若干西方國家在內的很多國家所推行的共同政策。2011年英國騷亂時期，卡梅倫首相在下議院指出，“我們正與警方、情報機構和業界密切協作，期望以此確定，在得知暴力、動亂和犯罪密謀的情況下阻止人們通過社會交媒體進行通信交流是否合適”。③Ronald Deibert and Masashi Crete-Nishihata, “Global Governance and the Spread of Cyberspace Controls, in Global Governance： A Review of Multilateralism and International Organizations, July-September, Vol. 18, No.3, 2012, p.343.“記者無國界”組織發布的《互聯網之敵報告2014》（Enemies of Internet）也顯示，美國、英國“一直聲稱捍衛言論和信息自由流動”的民主國家，也在強化對網絡內容的審查和過濾。①Enemies of the Internet 2014： Entities at the Heart of Censorship and Surveillance, March 11, 2014. http：//rsf.org/en/news/ enemies-internet-2014-entities-heart-censorship-and-surveillance.隨著“伊斯蘭國”等恐怖組織日益嫻熟地利用網絡進行宣傳、籌集資金、招募人員，有效控制網絡言論、防止網絡恐怖主義泛濫，符合各國的共同利益，為網絡合作提供了新領域。

綜上所述，當前各方在網絡空間治理問題上的諸多爭議，有價值觀和利益不同造成的根本性分歧，也有理解和表述差異帶來的問題，有些是可以通過默契和利益平衡達成妥協的。②方興東、胡懷亮：《中美網絡治理主張的分歧及其對策研究》，載《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》，2015年第5期。回顧歷史，治理一詞在國際關系中的廣泛應用，始于1992年世界銀行推出的《治理與發展》報告，基調是推動受援國政府采取措施，實現更好的發展。可見，治理是手段，發展才是目標。網絡空間治理作為一種新興事務，更是以促進網絡良性發展為目標的探索。“擱置爭議，共同開發”的理念和“求同存異”的基本精神，在網絡空間治理的實踐當中依然具有指導性意義。與其在國際場合中拘泥于一些大而空泛的概念之爭，不如努力將大爭議化解為小問題，由易到難，循序漸進地實現突破，為網絡空間的良性發展創造條件。

（責任編輯：鐘宇歡）

An Analysis on Critical Debates Regarding Global Cyber Governance

LV Jing-hua

Despite the consensus about the necessity of global cyber governance, there are still a lot of obstacles in its process, including several critical debates on the nature of cyberspace, the governance model, the rule-setting principle and the aim of cyber governance. However, some of the different opinions are actually not as incompatible as imagined. It is both urgently necessary and practically possible to fi nd common ideas and work together to enhance global cyber governance.

cyberspace; global governance; cyber sovereignty

G20

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