首批海綿城市進入中期考核

暢婉潔

第一批試點城市肩負著探路的使命。它們要在3年時間內完成試點區域內的海綿體建設項目，最終實現徑流控制率等關鍵指標達標。

海綿城市試點進入第二年，首批16城正等待中期考核。

4月22日，經過嚴格的競爭性評審，第二批海綿城市建設試點城市名單公布，北京、上海、天津、福州等14座城市入圍。至此，全國已有30座城市開展海綿城市建設國家試點。

這距離首批海綿城市試點工作啟動恰好一年。去年4月，在由財政部、住建部、水利部聯合開展的第一批海綿城市建設試點評審中，濟南、武漢、常德等16座城市最終勝出，先行獲得國家財政億元支持，探路海綿城市建設。

中期驗收目前還未啟動，16座試點城市的建設工程正加緊推進。“目前的成果主要反映在項目開工率和投資率方面，至于雨水徑流控制率這一指標，需要全部工程完工后才能測算出來。”山東省濟南市市政公用事業局發展規劃處處長田戎告訴《民生周刊》記者。

《民生周刊》記者從多個試點城市了解到，過去一年，這些城市一方面按照中央關于海綿城市建設的規范性文件，緊鑼密鼓地開展城市規劃、制度體系、海綿體項目建設等“規定性動作”；另一方面，也在因地制宜地探索具有地方特色的海綿城市建設路徑。

得益于中央財政的“給力”支持，全國海綿城市建設短期內呈現出快速推進、大規模鋪開之勢，但多位專家和地方規劃者表示，強力推進之下，不可避免地在頂層設計、項目施工、社會資本參與等方面顯現出一些問題和困惑，需要在后續探索中加以改進。

倒逼理念革新

近年，城市“看海”的新聞每逢汛期便屢見報端，“逢雨必澇、雨后即旱”成為不少城市的通病。

硬質鋪裝對自然“海綿體”的破壞是城市內澇的一個重要成因。有研究顯示，北方城市在自然地貌條件下，70%到80%的降雨可滲入地下，另20%到30%的雨水形成徑流外排；而如今，普遍性的下墊面硬化導致70%到80%的降雨形成徑流，僅有20%到30%的雨水自然下滲。

無處安放的雨水只得奔騰成河，反轉的水文特征則引發更大范圍的城市生態惡化，這些都開始倒逼城市規劃、建設、管理理念和方式的革新。

去年，我國正式啟動全國性的海綿城市建設。“通過加強城市規劃建設管理，充分發揮建筑、道路和綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式。”2015年10月發布的《關于推進海綿城市建設的指導意見》如此定義海綿城市。

“海綿城市建設是以灰綠結合、綠色優先為指導思想，以水生態、水環境、水安全、水資源為戰略目標，構建多目標的雨水系統。它是解決大城市病的重要途徑，是建設宜居城市的重要內容。”北京建筑大學環境與能源工程學院院長李俊奇說。

李俊奇是住建部《海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建》的主要制定者，這份指南是全國建設海綿城市的技術總綱。在李俊奇看來，海綿城市建設相當程度上是在彌補此前快速城市化留下的欠賬。

“從雨水排出系統或雨水的構建作為切入點，從單一目標向多目標系統模式轉變，從原來的水泥城市向彈性城市過渡，道法自然，生態優先。”李俊奇說。

7·18暴雨造成的災難已成為濟南這座城市的創傷記憶。2007年7月18日，濟南遭遇有氣象記錄以來的特大暴雨，造成嚴重人員和財物損失。災難過后，濟南在城市排水系統規劃、建設方面做了大量工作。

田戎回憶，近年來濟南采取了很多強力措施，只是沒有出現海綿城市的概念。海綿城市建設雖然不是為了防洪抗洪，也不能對抗百年不遇的暴雨襲擊，但這是一種全新的城市發展理念。

“以前的思路是讓雨水盡快排走，提出的口號是防洪而不是迎洪。防洪是把雨水當作災難，迎洪是把雨水當作資源。海綿城市理念引入后，就是要求通過海綿體的修建把雨水盡可能留下、再利用。所以，以前修路用鋼筋混凝土，現在很多路會用透水鋪裝；以前園林綠地是凸起來的，現在會讓它凹下去。”田戎說。

濟南的案例，不過是快速城市化下日漸“堅硬”的中國城市的一個縮影。而解決之道，在于城市發展理念的根本性轉變。

16城探路

《關于推進海綿城市建設的指導意見》提出將70%的降雨就地消納和利用的建設目標，圍繞這一目標設定的時間表是，到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求，2030年80%以上的面積達到目標要求。

這也是中央對試點城市考核的主要指標。但在實際建設中，不少城市自我加碼，提出了更高的徑流總量控制率目標。去年，上述指導意見甫一發布，山東就提出全省徑流總量控制率75%的目標，同時，到2020年城市建成區25%的面積達到目標要求，兩項關鍵指標均高于全國設定值。據此，濟南在申報海綿城市試點時，提出了試點區域年徑流總量目標控制率不低于75%的目標。

中國城市科學研究會數字城市工程研究中心副主任徐振強對首批試點城市所做的調研顯示，遷安、鎮江、嘉興、鶴壁等城市均主動提高了徑流控制率目標，最高甚至為80%。

第一批試點城市肩負著探路的使命。一方面，它們要在3年時間內完成試點區域內的海綿體建設項目，最終實現徑流控制率等關鍵指標達標。

《民生周刊》記者了解到，圍繞透水鋪裝、下凹式綠地、雨水收集利用設施、屋頂綠化等措施，各試點城市的建設項目推進順利。其中，濟南的建設項目共43個大項、124個小項，大項目開工率已達79%，投資完成率為42%，建設進度排在全國前列。

另一方面，試點城市必須總結出一套可推廣的經驗，這方面也初見成效。住建部副部長陸克華去年表示，首批16座試點城市計劃3年內投資865億元，建設面積450多平方公里，在此基礎上推出一批可復制、可推廣的經驗和模式。

“作為西北地區唯一一座示范城市，西咸新區肩負著西北地區干旱、半干旱區域城市轉型發展的歷史責任。”陜西省西咸新區海綿城市技術中心主任鄧朝顯說，西咸新區提倡城市發展應根據原有山水格局、生態空間形成點狀布局的生態體系，在試點建設中較技術指南增加了中央雨洪系統。

而在安徽，徽州的民間水利系統則給了城市規劃者不少啟發。安徽省海綿城市建設研究中心主任衛超說，安徽古村落的水系規劃就因地制宜地考慮了自然地形地貌，這也是海綿城市的理念。“我們正在開展研究，希望將其理念、方式與現在的城市建設有機結合，創造出具有地方特色的城市建設模式。”

但海綿城市作為一種新理念，無論地方還是中央，目前都在摸著石頭過河。多位受訪者表示，中央頂層設計對一些考核指標的界定不甚清晰，如試點區域建成區與非建成區如何考核，PPP模式比例也是試點近一年后才確定。在實際操作層面，基礎研究的薄弱、專業人才的短缺以及施工企業分布不均等，都可能成為海綿城市建設的短板。

萬億投資空間

“現在都在談去產能，但在住建領域存在三大剛性產能。一是海綿城市建設，涉及投資金額達1.8萬～2萬億元；二是智慧城市建設，投資金額可達2.3萬～4.1萬億元；三是城市更新（棚戶區改造），投資金額為2.5萬億元以上。”徐振強表示。

業內普遍認為，海綿城市建設是一項有著萬億投資空間的巨大工程，這首先表現在中央財政給予試點城市的億元專項補助。另外，其所撬動的更大規模社會資本投資亦不容小覷。

財政部發布的《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》明確，中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助，共分三年，具體補助數額按城市規模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。

目前，在首批試點城市，兩年的中央財政專項資金已經到位。

根據測算，海綿試點城市建設投資為每平方公里1.5億元到2億元，一座城市的投資總額在幾十億至幾百億元之間。

“濟南建設海綿城市的投資額為75.94億元，每平方公里為1.92億元，這一投資強度應該是較為科學合理的。”田戎說。

相比之下，西咸新區的投資強度要小些，“我們的試點面積是22平方公里，總投資27億元，平均每平方公里1.2億元。建設工程以滲透為主，因此投資強度比較低。”鄧朝顯說。

值得注意的是，如此巨額投資的籌資渠道不再是單一的政府撥款，而是轉向社會多渠道籌資。《關于推進海綿城市建設的指導意見》提出，發揮市場配置資源的決定性作用和政府的調控引導作用，加大政策支持力度，營造優良發展環境，主動推廣政府和社會資本合作（PPP）、特許經營等模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設。

中央還制定了獎勵機制。《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》專門規定，試點城市對采用PPP模式達到一定比例的，將按補助基數獎勵10%。

這無疑激發了社會資本參與海綿城市建設的積極性。《民生周刊》記者了解，不少試點城市建設資金來源主要有3個模式：PPP模式、基金模式和財政直接撥款。其中，后兩種模式集中在園林、水利、市政等基礎性建設領域，占比均不大；PPP模式則成為海綿城市建設資金的主導模式。

“對濟南來說，海綿城市建設資金完全不成問題，目前PPP模式所占比例已經接近70%。去年，濟南還在全國率先推出了《濟南市市政公用行業PPP模式項目管理辦法》，對PPP項目的全過程管理做了明確規定。”田戎說。