糧價政策改革的邏輯與可選方案

于海軍

國家發改委經貿司副司長劉小南近日表示，從今年開始，玉米臨儲收購政策調整為“市場化收購”+“補貼”的新機制，這是兩年前繼大豆、棉花兩種作物收儲政策終結后，國家對玉米收儲政策較大力度的改革。

2012年以來，我國糧食臨儲庫存迅速累積，目前已處于歷史最高水平。據資料顯示，目前玉米臨儲庫存達2.5億噸，稻谷最低收購價庫存近1億噸。日益嚴重的糧食高庫存、進口激增等問題，凸顯了改革臨儲等糧價政策的緊迫性。

《民生周刊》記者近日專訪了國務院發展研究中心研究員程國強，其在剖析糧食高庫存成因的基礎上，分析了糧價政策改革的基本邏輯，初步提出了改革的路徑和可選方案。

改革時機已到

目前我國的糧食高庫存是多種因素共同作用的結果，既與包括最低收購價、臨時收儲在內的糧食政策連續高強度刺激、促進糧食連年增產密切相關，也與人民幣匯率調整、全球糧價走低等國際國內環境變化對糧食貿易和消費需求的深刻影響直接相連。

消費不旺、出口受阻導致玉米有效需求低迷，也加劇了國內庫存壓力。在國務院發展研究中心研究員程國強看來，盡管國內庫存爆滿、供給過剩，但由于國內價格高于國際價格，國內玉米根本不具備出口競爭力，無法通過出口渠道消解庫存。

實際上，糧價政策改革的倒逼機制早已形成，根據玉米收儲面臨的突出問題，2015年9月，國家對玉米臨時收購價格作出重大調整，從2014年的1.12元/斤降到1元/斤，收儲價格降幅達10%。程國強認為，這次調低臨儲價格屬于過渡性調整，政策調整遠未到位。

2016年3月底，國家宣布在東北三省和內蒙古自治區將玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購”+“補貼”的新機制。這意味著實施了8年的玉米臨時收儲政策即將退出，取而代之的是“市場化收購”。

在程國強看來，全面啟動改革的最佳時機已到。首先，國內庫存充足、全球糧食供求關系寬松，為改革臨儲等政策奠定了堅實的物質基礎，提供了足夠的回旋空間。如目前玉米臨儲庫存可以滿足國內一年的需求。其次，穩定的糧食產能基礎是推進糧價政策改革的根本保障。產能在，糧食就在。若主要品種出現供需結構失衡，只要采取一定的刺激措施，糧食產能就能夠轉化為實際生產。近幾年臨儲政策對糧食產業影響深遠，2015年臨儲價格調低以來，各類市場主體已對糧價政策改革達成共識，且普遍認為玉米臨儲價格調整還未到位，對今后國家政策進一步調整形成預期。最后，2014年以來國家對大豆、棉花實行的目標價格補貼改革試點，探索改革農產品價格形成機制，為新一輪糧價政策改革積累了難得的操作經驗和實踐基礎。

基本邏輯是什么？

程國強進一步表示，解決糧食高庫存問題，不能僅限于采取消化某個單一糧食品種庫存的專項措施，而是要系統謀劃、頂層設計政策改革方案，從根本上消除庫存形成機制。從改革的邏輯看，關鍵在于必須糾正價格支持政策對各糧食品種價格的過度干預，建立以市場定價為基礎的糧食價格形成機制。通過調低乃至取消價格支持來消除其對市場的干預和影響，把糧食價格形成還給市場機制，另外通過直接補貼措施來“保收益”，實現定向施策，價補分離。

程國強解釋：“必須在改革中統籌兼顧，配套建立糧價改革利益補償機制，使種糧農民在改革中利益不受損、收益不減少，種糧積極性得到有效保護。”這也意味著，需要配套實施既不扭曲市場，又能實現“保收益”目標的糧食收益補貼措施。

路徑與可選方案

如何推進糧食“市場定價、價補分離”改革，促進形成“市場化收購”+“補貼”新機制？程國強建議要按照“定向施策、價補分離，創新調控、綜合配套”思路，采取“退出糧價支持”+“種糧收益補貼”+“創新糧食調控”“三位一體”組合式改革，形成以市場定價為基礎的糧食價格形成機制、以直接補貼為主體的農民利益保護機制。

程國強向《民生周刊》記者展示了他建議的改革路徑和改革方案：

首先，退出糧價支持，糧價政策改革的起點是退出市場扭曲機制。建議在今年全面退出玉米臨時收儲政策的同時，分階段將水稻、小麥的最低收購價降至合理水平。調整到位后，對水稻、小麥、玉米等重點糧食品種，另行采取隨行就市的托底收購措施，為農民賣糧提供基本保障。

其次，“種糧收益補貼”是糧價政策改革的配套措施，主要用于補償糧價改革對農民收益的影響，有效保護農民種糧積極性。“種糧收益補貼”實質上是“目標價格補貼”的升級版，其不與具體糧食品種掛鉤，任何糧食品種均有獲得補貼的權利，屬非特定產品補貼，即對所有糧食品種的種植補貼。

最后，創新糧食市場調控機制，抓緊建立與糧價政策改革配套的新型糧食調控體系，重構糧食市場的結構關系與穩定機制。

妥善解決糧食臨儲庫存問題，既是當前推進糧價政策改革的重要保障，更是當務之急。

程國強表示，降價銷售是基本選項。在全球糧價低迷、國家調低臨儲價格的背景下，目前臨儲庫存糧食不存在順價銷售的可能。要想有效消化臨儲庫存，就必須考慮降價銷售。

不過，降價銷售實質上是玉米臨儲庫存成本的貼現，程國強認為是最為有效的庫存減損方式。他建議應當機立斷，采取降價方式消化庫存。

此外，分類處置、分期消化可以把握好銷售節奏，避免對當期市場形成沖擊。

程國強還建議劃轉部分臨儲庫存為調控儲備，將2013年收儲的部分玉米劃轉為調控儲備，實行輪換管理制度。既可避免玉米降價銷售大規模入市沖擊市場，也可以為新糧收購騰出庫容，緩解收儲壓力，還可減少降價銷售損失。