黃河上游水庫移民問題淺析

邴朝陽

(中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司,西安　710065)

?

黃河上游水庫移民問題淺析

邴朝陽

(中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司,西安710065)

摘要：以瑪爾擋水電站為例，對黃河上游水電開發水庫移民搬遷安置過程中實物指標調查以及補償測算中出現的一些問題進行初步分析，同時提出解決問題的對策和建議。

關鍵詞：黃河上游;林草地 移民分戶;線上資源;房屋補償

0前言

黃河龍羊峽以上干流總長1 687 km，平均比降1.51‰。地域遼闊，人口稀少，是藏、漢、回、羌、蒙古等多民族聚居區。人口密度4.65人/km2。經濟基礎薄弱，發展水平低；畜牧業作為當地主要經濟來源，是當地的支柱產業。該河段具有高原湖盆和高山峽谷相間的地貌特征，河道狹窄、比降大，水庫淹沒范圍內主要為草地和林地，庫區和周圍地區定居的牧民較少。與經濟發達地區相比，移民安置人口較少，相應的淹沒補償費用也較低。但是由于經濟發展狀況不平衡、區域人文特點以及宗教信仰等差異，使得涉及的區域特點、民族信仰問題比較突出。

本文以瑪爾擋水電站為例，對黃河上游水電開發水庫移民搬遷安置過程中的一些問題進行淺析。在現行標準、規范所采用的處理方法的基礎上提出了具體的處理方法，解決了水庫移民搬遷安置過程中出現的一些具體問題[1-2]。

1工程概況

瑪爾擋水電站是龍羊峽以上黃河干流湖口-羊曲河段規劃梯級的第12座水電站，壩址位于瑪沁縣拉加鎮上游約5 km的黃河干流上，壩址距上游規劃的寧木特水電站約80.2 km，距下游規劃的爾多水電站約33 km，電站距西寧公路里程372 km，西寧-果洛G227國道從下壩址右壩肩通過，對外交通便利。

瑪爾擋水電站涉及青海省海南藏族自治州同德縣河北鄉8個行政村、果洛藏族自治州瑪沁縣拉加鎮6個行政村和黃南藏族自治州河南蒙古族自治縣寧木特鄉的4個行政村，共3州3縣3鄉(鎮)18村。

建設征地共涉及陸地面積26.576 km2，其中耕地197.28 hm2(2 959.13畝)，園地0.27 hm2(4.03畝)，林地1 287.72 hm2(19 315.83畝)，草地1 144.14 hm2(17 162.03畝)，其它用地14.89 hm2(223.39畝)；涉及搬遷安置人口173戶736人；各類房屋1.96萬m2；各類零星樹木4.76萬株。

2存在的問題

2.1林地與林下草地等資源矛盾

水電工程建設征地涉及的區域海拔高程越來越高，國有林地和牧草地的比重越來越高；同時當地牧民的收入構成具有較強的地域特色，林地和草地的邊界矛盾也越來越引起相關部門的關注。林地中的草地等林下資源(主要為蟲草、菌類等)收入比重越來越大，由于當地牧民長時間形成的對國有林地的實際管護權而使得牧民對林地的依賴性也越來越高。例如青海省瑪爾擋水電站，林地面積達到1 286.67 hm2(1.93萬畝)，占到建設征地總面積的49%，而其中國有林地和集體林地分別占林地面積的99.28%和0.72%；牧民在林中牛、羊放牧以及林下資源的收入占有一定的比重。水電工程建設征地前，當地牧民利用林下草地等資源進行生產生活，水電工程建設征地后，牧民將會失去對該部分原占有資源的支配和收益，根據471號令等現行水電建設征地政策的要求，國家僅對建設征地涉及林地進行了調查和補償，且補償費用直接兌付給了權屬人。在征收或征用土地過程中移民占有林地喪失，提出對林下資源相應收入給予適當的補償或補助的訴求，但在政策層面上沒有可支持的法律法規等文件，在移民安置規劃設計中也沒有對此類情況進行相應的規定。在規劃設計過程中已經逐漸意識到此類情況的存在，必須研究處理。

2.2移民分戶問題

移民人口調查過程中由于戶籍管理不到位，部分基層行政執法人員法律意識淡薄、戶籍更新速度慢，這類現象主要表現在條件比較差的庫區，鄉鎮管理部門人手不夠，更新一次全鄉鎮戶籍需要三、五年時間,有的甚至長達十幾年時間，娶進、入贅和新生嬰兒這類人口得不到及時補充，滿足分戶條件的得不到及時分戶。例如瑪爾擋淹沒區調查過程中，同德縣河北鄉賽青村的力血尖措一戶有12口人；河南縣寧木特鄉梧桐村線外指標摸底調查過程中，才讓南杰一戶有26口人，這些情況可能在上游水電站開發的過程中已經出現或即將出現。由于貧窮落后等原因，該區域的移民在封庫令下達前或在指標調查過程中并沒有意識到分戶的利益(如宅基地的分配)等 。在實施階段由于利益訴求等原因，則強烈要求分戶，按照471號令以及相關的法規和政策的規定，原則上封庫令下達后即基準年的人口和戶數已經不可能增加，針對這些特殊人群應該怎么辦，如果生搬硬套法律和規定，勢必引起一定范圍內的社會不穩定和影響少數民族的團結友好，不利于目前的和諧與穩定。

2.3線上影響資源利用難度大

線上影響資源的確定很復雜，就一般的情況而言,有滑坡、塌岸、孤島以及移民遠遷后剩余的生產資料無法顧及等多種情況，涉及到實物指標補償、專項復建、土地流轉等多項內容。

本文僅通過水庫蓄水后對淹沒線以上居住人群的生產、生活條件影響程度分析，瑪爾擋水電站庫區黃河兩岸森林、植被覆蓋率高，在移民安置規劃過程中對淹沒線以上區域難以利用的57.73 hm2(866畝)草地列入淹沒影響區的處理范圍。對于淹沒線以上難以利用區域內的國有林地按照相關的規定不列入處理范圍。

根據分析，瑪爾擋水電站水庫蓄水后形成的淹沒線上受水庫蓄水影響的區域主要為難以利用的區域。本著“保護環境，減少水土流失”以及“以人為本”，保障影響區群眾的合法權益的原則，此部分土地不再進行交通措施恢復，也不進行征收，僅對土地進行補償。依據相關法規和移民搬遷補償的政策進行這樣的處理是合理合法的。但是實際這樣處理后是否會滿足影響區群眾、鄉及縣政府的訴求，移民搬遷補償是否順利推進，水庫蓄水是否按計劃進行是一個需要提早進行研究的問題。

2.4房屋補償單價與訴求單價的矛盾

根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》[3](國務院第471號令)、DL/T 5064—2007《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》[4]等國家現行法律、法規規定：被征收土地上的附著建筑物按照其原規模、原標準或者恢復原功能的原則補償；房屋等建筑物遵循“重置成本”的原則計算補償；目前青海省按照青政辦[2007]46號[6]文中規定的予以補償。

按照文獻[3]和相關規范規定,當基礎價格水平發生較大變化或有重大的工程變更產生時,進行典型房屋概算調整是合理的。但是由于調整概算的編制、溝通、審查的程序環節復雜，制約了移民房屋補償單價的即時調整。同時由于庫區人工、材料、機械以及相關的措施費用上漲幅度較大，移民群眾對庫區移民搬遷房屋補償單價反映較為強烈，認為房屋補償單價過低。

3建議解決的辦法

(1) 土地法[6]第16條規定。國家作為國有土地所有者并不直接使用土地，而是由具體單位和個人來使用。國有土地的收益權一部分由土地使用者實現，一部分由國家通過收取土地使用稅(費)和土地使用權有償出讓的形式來實現。由于中國法律禁止土地買賣，國家土地所有權一般不能流轉，因而國家對國有土地的處分權主要是對土地使用權而言。在農村，農民使用國有土地和使用本集體所有的土地，除了在法律概念上不同外，其他方面已沒有本質的區別。國家在收回農民長期使用的國有土地時也要給予適當補償。因此建議對林下草地等資源按照占地區牧民等對林下資源的依賴程度，比如按照社會經濟統計數據，考慮一定程度的生產安置和生活補助。

(2) 根據青海省有關規定，為保障移民基本住房，黃河上游移民建房綜合補助按照人均30 m2執行，如文中所出現的移民分戶問題怎么解決(如宅基地面積又按戶分配)。另外增強少數民族地區農民的法律意識觀念面臨的問題很多，但這可能需要一個較長的時間，面對目前水庫移民搬遷安置的實際情況，筆者認為應出臺地方性政策進一步明確對移民家庭成員人數較多的家庭戶，在封庫令下達時沒有分戶的，按照實際情況進行分戶。

(3) 對于線外影響區的處理范圍，在規范中只是進行了概念的描述，但是對于如何確定該范圍沒有明確，這使得各水電工程主體設計單位在移民安置規劃設計工作中缺乏一個統一的標準和方法。針對黃河上游高山峽谷型河谷應該怎樣合理的確定影響區的處理范圍，筆者建議：① 鑒于黃河上游“V”形河谷特征明顯，并且河谷兩岸的支流較發育，因此對于居住比較集中的支流兩側或河谷兩岸的區域應根據地形、地質情況，在對環境和水土影響不大的情況下恢復或者修建人行便道。② 對于靠近河谷兩岸不便利用區域的牧草地進行補償，對靠近河谷兩岸不便利用區域的林地和林下資源考慮一定程度的生產安置和生活補助。

(4) 本文采用2種測算方法對瑪爾擋水電站淹沒區房屋單價進行測算。第1種方法是對各種結構房屋工程量進行實地典型調查,并按照調查情況對磚混、磚木、土木3種結構按照裝修分項劃分為一、二、三等3種等級。同時調查了占搬遷安置房屋面積最多的縣(區)當地主要建材價格、人工費等基礎資料，房屋補償單價標準采用2014年第1季度價格水平；第2種方法是從經濟學的角度出發，以青政辦[2007]46號文[5]為基礎，按照每年社會公布的社會折現率進行測算，本文測算社會折現率暫取值為8%。計算結果列表1如下。

表1　房屋單價測算與現行補償單價比較表

注：2006年(建設項目經濟評價方法與參數第3版)先計算社會時間偏好率和資本的社會機會成本，再利用綜合模型對社會折現率的取值進行估算，推薦的社會折現率是8%，表1中房屋折算單價計算從2007年折算到2014年。

通過表1中的2種測算方法的結果與青政辦[2007]46號文標準相比較，都明顯的高于標準中補償單價，考慮到重新測算典型房屋方案的確定及審查程序的復雜，本文建議按照社會經濟學的原理在原有的青政辦[2007]46號文標準基礎上考慮通貨膨脹等因素后每年乘以社會折現率，確定搬遷基準年后逐年測算[7-8]。

4結語

移民工作是當前水電建設中的一項突出社會問題，不僅關系水電工程的順利建設，還關系水電工程建設地區社會穩定和經濟發展。堅持以人為本，充分尊重移民的意愿，加強移民政策的有效宣傳，始終把做好移民工作放在優先位置，促進水電持續健康地發展。國家及相關部門近年來也就水電工程移民征地相繼出臺了一系列的政策和管理規定。 新條例、新規范的頒布實施解決了不少實際問題。新常態下隨著國家執政理念的不斷轉變，移民對物權意識的不斷增強，在移民安置前期規劃設計工作過程中還是遇到了不少問題和困難，如何進一步將這些問題和困難處理好，并且與國家政策銜接起來，人性化地處理建設征地移民安置，將值得我們進一步思考。

參考文獻:

[1]江燮華.水電工程建設征地涉及國有林地林下資源處理初步研究[G]//2012水電移民政策技術管理論文集.北京：水利水電出版社，2013.

[2]瑪爾擋使用林地可行性報告[R].青海省林業工程咨詢中心,2013.

[3]國務院第471號令.大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例[S].2006.

[4]DL/T5064-2007,水電工程建設征地移民安置設計規劃規范[S].北京：中國電力出版社，2007.

[5]青政辦[2007]46號,青海省黃河上游大中型水電站工程建設補償征地暫行標準[S].青海省辦公廳，2007

[6]中華人民共和國土地管理法[S].北京：中國法制出版社，1999.

[7]李重慶,康建民.水電工程移民人口調查難點分析及對策[G]//2012水電移民政策技術管理論文集.北京：水利水電出版社，2013.

[8]主席令第62號,中華人民共和國物權法[S].北京：中國法制出版社，2007.

Study on Population Resettlement in Reservoir Areas at Upstream of Yellow River

BING Chaoyang

(Northwest Engineering Corporation Limited, Xi'an710065，China)

Abstract:Issues on the survey of the physical indicators and the compensation estimates in the population resettlement in the reservoir areas of the hydropower projects developed at the upstream of the Yellow River are analyzed primarily with the construction of Ma'erdang Hydropower Project for example. Furthermore, countermeasures and comments on resolving these issues are provided.

Key words:upstream of the Yellow River; forest and grass lands; household separation of population resettlement; resources above inundation line; house compensation

中圖分類號：D632.4

文獻標識碼：A

DOI:10.3969/j.issn.1006-2610.2016.01.025

作者簡介：邴朝陽(1971- ),男,甘肅省榆中縣人，工程師，主要從事水庫移民工作工作.

收稿日期：2015-03-19

文章編號：1006—2610(2016)01—0096—03