論新型國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型

廖紅偉　張楠

摘要：我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制在實(shí)踐過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題，政企不分、政資不分尚未得到真正解決。黨的十八屆三中全會(huì)提出以“管資本”為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，對(duì)我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革提出了新要求，將以此構(gòu)建出三層次的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，明確各自的職責(zé)邊界，正確處理好各監(jiān)管層級(jí)之間的關(guān)系。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)該管的要科學(xué)地管好，不該管的絕不越位；要做好國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的組建，通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制開(kāi)展資本運(yùn)作；對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施分類監(jiān)管，完善法人治理結(jié)構(gòu)，從岊提高國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制；產(chǎn)權(quán)明晰；企業(yè)治理結(jié)構(gòu)；國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司

中圖分類號(hào)：F123 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2016）03-0011-06

我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。改革開(kāi)放以后，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制從最初的放權(quán)讓利，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，到所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)適度分離，實(shí)行各種形式的責(zé)任制，再到建立現(xiàn)代企業(yè)制度，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，在不斷探索中發(fā)生了深刻的變化。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司”。這意味著兩方面的意義：一是要通過(guò)國(guó)有股權(quán)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。通過(guò)國(guó)有股權(quán)的放大作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的活力、影響力和帶動(dòng)力。二是劃分國(guó)有股本與其他股本的法律權(quán)益，在股權(quán)多元化公司內(nèi)通過(guò)完善的公司治理結(jié)構(gòu)和由此形成的決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與其他形式資本的權(quán)益互不侵占、相互協(xié)作，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

國(guó)外并沒(méi)有與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制完全對(duì)等的范疇，從委托代理、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度可以找到與國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)的研究。Ross（1973）首先提出了委托代理理論，如果當(dāng)事人雙方，一方自愿委托另一方行使某種決策權(quán)時(shí)，委托代理關(guān)系便產(chǎn)生了。Jensen和Meckling（1992）認(rèn)為代理成本對(duì)企業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)起著決定性作用，要通過(guò)代理人激勵(lì)約束機(jī)制建立和完善來(lái)減少代理成本。Robert（2002）認(rèn)為，要關(guān)注公共部門(mén)的效率和資產(chǎn)使用情況，加強(qiáng)非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)的管理，合理配置政府等公共部門(mén)的資產(chǎn)。Mihaela和Mustafa等（2009）認(rèn)為公共資產(chǎn)注冊(cè)可以使決策更透明合理，更好地管理公共資源、公共資產(chǎn)的維護(hù)成本與機(jī)會(huì)成本，從而使國(guó)有資產(chǎn)得到最有效充分的利用，無(wú)論是集中或分散，公共資產(chǎn)注冊(cè)都應(yīng)準(zhǔn)確反映所有公共資產(chǎn)和相關(guān)負(fù)債。Arwiphawee Sfithongrung（2008）研究了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略方案對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響，提出戰(zhàn)略性資本管理方式對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)有顯著的積極效應(yīng)，可以幫助政府制定戰(zhàn)略投資決策實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

從國(guó)內(nèi)來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的不斷完善，相關(guān)研究逐漸興起，特別是2002年以后，黨的十六大揭開(kāi)了國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的新篇章，也掀起了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管研究的新高潮。黃速建（2009）指出國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)是搞活國(guó)有經(jīng)濟(jì)，要強(qiáng)化依法管理、股權(quán)管理和資本管理，淡化行政管理和資產(chǎn)管理。張治棟、樊繼達(dá)（2005）指出，國(guó)資委建立后形成了三層次的國(guó)有資產(chǎn)委托代理鏈條，要放松第三層次，調(diào)整第二層次，收緊第一層次。榮兆梓（2012）指出國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革面臨兩對(duì)基本矛盾，競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有資本與壟斷領(lǐng)域的國(guó)有資本應(yīng)區(qū)別管理，前者應(yīng)去政府化，后者應(yīng)平衡國(guó)有資本的公益性與盈利性⑧。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所課題組（2014）指出，新時(shí)期需要準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)的功能定位，不同種類的國(guó)企戰(zhàn)略性調(diào)整的方向和重點(diǎn)不同。柳學(xué)信（2015）認(rèn)為，組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司是政府對(duì)國(guó)有企業(yè)從“硬監(jiān)管”向“軟監(jiān)管”過(guò)渡的必然選擇。

二、我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革歷程與內(nèi)生性要求

1.國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革歷程

新中國(guó)成立后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)采取國(guó)營(yíng)形式，國(guó)營(yíng)形式在建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度中發(fā)揮了較為積極的作用。但由于企業(yè)在產(chǎn)供銷等方面都沒(méi)有自主決策權(quán)，并不是獨(dú)立的法人主體，隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，此種監(jiān)管體制弊端日益暴露，政企不分、產(chǎn)權(quán)不清、多頭管理、條塊分割等問(wèn)題嚴(yán)重制約了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益低下，浪費(fèi)損失嚴(yán)重。改革開(kāi)放以后，我國(guó)一直在實(shí)踐中不斷探索與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，其改革歷程緊緊圍繞放權(quán)讓利、兩權(quán)分離、政資分開(kāi)進(jìn)行。放權(quán)讓利就是要恢復(fù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)與利潤(rùn)分配權(quán)。黨的十一屆三中全會(huì)以后，打破高度集中的國(guó)營(yíng)體制，在完成國(guó)家計(jì)劃的前提下，允許企業(yè)按照市場(chǎng)需求制定補(bǔ)充計(jì)劃。1983年與1984年，國(guó)務(wù)院分兩步實(shí)施了“利改稅”，“以稅代利”下，稅后利潤(rùn)完全歸企業(yè)所有。放權(quán)讓利將政府的權(quán)利和利益讓給企業(yè)，增強(qiáng)了企業(yè)的活力，極大地調(diào)動(dòng)了國(guó)有企業(yè)的積極性。兩權(quán)分離是現(xiàn)代企業(yè)制度建立的前提。黨的十二屆三中全會(huì)以后，確認(rèn)了企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府和企業(yè)的職責(zé)是可以分離的。國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列措施，在保證國(guó)家所有權(quán)的前提下將企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)下放到企業(yè)，企業(yè)成為獨(dú)立自主的市場(chǎng)主體，我國(guó)也得以進(jìn)入以產(chǎn)權(quán)為核心、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的新階段。黨的“十五大”后國(guó)有企業(yè)的股份制改革由試點(diǎn)向大規(guī)模規(guī)范化發(fā)展，國(guó)有企業(yè)朝著“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的方向不斷完善，成為具有強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體。

然而在改革進(jìn)程中，一些體制弊端并未充分解決，由于缺乏明確獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)主體。國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題嚴(yán)重。政資分開(kāi)要求構(gòu)建并明確國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)主體，從而真正實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分離與政企分開(kāi)，基于此，國(guó)資委應(yīng)運(yùn)而生。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)于2003年3月成立，作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者代表機(jī)構(gòu)，專門(mén)承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)。隨后各省、市（地）級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也紛紛組建，負(fù)責(zé)地方國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理工作，即“國(guó)家所有，分級(jí)代表”。我國(guó)逐漸建立起中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。十八屆三中全會(huì)提出要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)也進(jìn)入全面深化改革的新時(shí)期，要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，以“管資本”為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。