談?wù)劇盁o違法犯罪記錄證明”的規(guī)范

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出具“無違法犯罪記錄證明”是公安機(jī)關(guān)尤其是基層派出所社區(qū)警務(wù)工作的一項內(nèi)容。通常，由社區(qū)民警依據(jù)公民申請、經(jīng)過資料查詢后作出，主要用于證明該公民本人或其家庭成員、社會關(guān)系在公安機(jī)關(guān)及其他司法機(jī)關(guān)查處的案件中沒有案底，行為端正，符合法律法規(guī)等規(guī)定的入黨、入伍、入職、入學(xué)條件。

一、“無違法犯罪記錄證明”的出具現(xiàn)狀

公民向基層公安機(jī)關(guān)申請出具“無違法犯罪記錄證明”的主要類型有十余種之多，如入黨、征兵、入學(xué)（主要是政法類學(xué)校、航空鐵路類學(xué)校）、公務(wù)員政審、律師從業(yè)、郵政（快遞、物流）求職、校車司機(jī)求職等，然而對于這些情形，公安機(jī)關(guān)幾乎沒有統(tǒng)一的法律執(zhí)行規(guī)范，實踐中常常導(dǎo)致各執(zhí)一詞、推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生，給申請人帶來諸多不便，嚴(yán)重影響了社區(qū)警務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)。

（一）“無違法犯罪記錄證明”的典型案例

案例一：

王某，男，43歲，甲縣某鄉(xiāng)農(nóng)民，于1995年離開本村前往太原市打工。1996年其與太原人張某結(jié)婚。二人婚后在太原市租房居住并育有一子王小某。為孩子上學(xué)方便，二人決定將王小某的戶口隨張某登記申報。2000年王某在太原市購置了住房，但由于種種原因，一直未將本人戶口從甲縣遷至太原市。2014年9月，王小某應(yīng)征入伍，政審時需要提供父親王某的“無違法犯罪記錄證明”。于是王某前往其居住地派出所申請，但被民警告知，他的戶口在老家，應(yīng)回戶籍地派出所申請。王某遂回到甲縣某鄉(xiāng)向戶籍地派出所申請，但戶籍地派出所稱，人戶分離多年，現(xiàn)實情況不掌握，即便出具，也只能證明其在本村居住的時段沒有違法犯罪記錄。王某不知如何是好。

案例二：

劉某，男，58歲，乙縣城鎮(zhèn)居民，原單位破產(chǎn)后一直無業(yè)，現(xiàn)準(zhǔn)備當(dāng)一名保安，于是到保安公司報名，但保安公司要求其出具一份本人的“無違法犯罪記錄證明”，劉某遂向戶籍地派出所申請。社區(qū)民警經(jīng)過資料查詢比對后發(fā)現(xiàn)，劉某曾于2010年在太原市打工期間，因未辦理居住證而被某派出所處以警告處罰。于是，民警在證明上如實注明了該違法情況。保安公司據(jù)此對劉某不予招聘。

（二）“無違法犯罪記錄證明”的實踐爭議

在實踐中，關(guān)于“無違法犯罪記錄證明”的爭議主要有以下幾種：

首先，關(guān)于“由誰出具”的爭議，即居住地基層公安機(jī)關(guān)與戶籍地基層公安機(jī)關(guān)兩個行政主體之間的爭議，如上文案例一所述。如果按照現(xiàn)有理論，“無違法犯罪記錄證明”應(yīng)由戶籍所在地基層公安機(jī)關(guān)出具，但事實上，人口的現(xiàn)實居住情況并不總與戶籍登記情況一致，處于流動中的行政相對人常常出于就近原則而向居住地基層公安機(jī)關(guān)提出申請。這就產(chǎn)生了一對矛盾。那么，到底由誰出具更為合法合理、便民利民呢？

其次，關(guān)于“怎樣出具”的爭議。違法犯罪，從字面上講，只要違反了國家的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件就是違法，違法達(dá)到一定程度觸及刑律、應(yīng)受刑罰處罰時就構(gòu)成了犯罪。眾所周知，公安機(jī)關(guān)只是許多行政機(jī)關(guān)中的一個部門，職權(quán)有限，并不能掌握公民所有的違法犯罪情況，而面對行政相對人向公安機(jī)關(guān)提出的申請又不能置之不理、棄之不顧，那么，在這一現(xiàn)實情況下，基層公安機(jī)關(guān)到底應(yīng)如何工作才能真實全面地查明、反映、出具“無違法犯罪記錄證明”呢？

再次，關(guān)于“出具效力”的爭議。正如上文案例二所述，是否一紙關(guān)于劉某輕微違法的證明就可以輕易剝奪其應(yīng)聘保安的權(quán)利？“無違法犯罪記錄證明”作為書證的一種，證明力該如何界定？我國的法律法規(guī)又規(guī)定了哪些行業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入必須提供“無違法犯罪記錄證明”呢？這些問題都值得我們深思。

二、“無違法犯罪記錄證明”的缺陷及原因分析

（一）“無違法犯罪記錄證明”的邏輯缺陷及原因

公安機(jī)關(guān)出具的“無違法犯罪記錄證明”，一般來看，是對申請人本人或相關(guān)關(guān)系人在本證明出具日之前是否受到過公安機(jī)關(guān)治安管理處罰及刑事處罰情況的證明，但從法理上看，“無違法犯罪記錄證明”是行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政相對人申請、向其做出的表明其本人或相關(guān)關(guān)系人在任何方面無任何違法犯罪記錄的證明。如果我們稍加運用語義分析和邏輯分析的方法，就很容易發(fā)現(xiàn)這些方面不僅應(yīng)包括公安機(jī)關(guān)做出的行政行為，還應(yīng)包括工商、質(zhì)檢、環(huán)保、稅務(wù)、城建、農(nóng)林等等眾多行政管理部門做出的行政行為，甚至包括檢察院、法院等司法機(jī)關(guān)做出的司法行為以及公民平等主體之間的民事行為，其外延極其廣泛，而公安機(jī)關(guān)只能履行其本身負(fù)有的法定職責(zé)，不能履行其他機(jī)關(guān)的行政管理職能、司法審查功能、民事調(diào)解功能。

所以說，公安機(jī)關(guān)單一方面出具的“無違法犯罪記錄證明”不符合法理及其法定職責(zé)，以點代面、以偏概全，存在嚴(yán)重的邏輯缺陷。

（二）“無違法犯罪記錄證明”的數(shù)據(jù)缺陷及原因

從基層公安機(jī)關(guān)方面來講，由于自身訴訟地位、法定職責(zé)及獲取信息途徑的局限性，在實際工作中，民警只能從本派出所掌握的檔案資料及公安辦案系統(tǒng)中查詢，而對于異地市異部門所掌握的申請人或相關(guān)關(guān)系人的違法犯罪信息幾乎無法比對，這就造成了數(shù)據(jù)的嚴(yán)重匱乏，因而極大程度上影響了“無違法犯罪記錄證明”的真實性、準(zhǔn)確性和全面性。

從行政相對人方面來講，近年來隨著社會的快速發(fā)展，人員的流動性顯著增加，人戶分離的現(xiàn)象占到十分大的比重，經(jīng)常會出現(xiàn)一個公民輾轉(zhuǎn)兩三個甚至更多城市居住、生活、工作的現(xiàn)象，但在違法犯罪記錄制度方面卻沒有與之相匹配的技術(shù)跟蹤、資料跟進(jìn)等措施，這也加劇了數(shù)據(jù)的缺失度和空白度。

所以說，數(shù)據(jù)缺陷是影響“無違法犯罪記錄證明”準(zhǔn)確出具的“硬傷”。

三、“無違法犯罪記錄證明”的規(guī)范對策

針對“無違法犯罪記錄證明”出具過程中存在的問題，我們十分有必要提出一些解決對策，具體如下：

（一）強(qiáng)化數(shù)據(jù)整合共享，建立違法犯罪記錄大數(shù)據(jù)庫

這是解決“無違法犯罪記錄證明”出具過程中存在的諸多缺陷的核心之策，當(dāng)然也是亟須解決的技術(shù)問題。筆者認(rèn)為，只有完善數(shù)據(jù)庫建設(shè)、完成各機(jī)關(guān)各部門之間的數(shù)據(jù)整合共享工作，才能最大限度地保證“無違法犯罪記錄證明”的準(zhǔn)確性、真實性和全面性。違法犯罪記錄數(shù)據(jù)庫的建立，是一項長期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，我們不僅要充分利用警綜平臺、行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)、政法網(wǎng)（目前雖建立但尚未向基層公安機(jī)關(guān)開通）以及其他各部門機(jī)關(guān)現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，全面實現(xiàn)違法犯罪人員信息的網(wǎng)上錄入、查詢和文件流轉(zhuǎn)，還要處理好犯罪人員信息與被治安管理處罰人員、收容教育人員、收容教養(yǎng)人員、不起訴人員、取保候?qū)徣藛T、監(jiān)視居住人員、社區(qū)矯正人員、刑滿釋放人員信息等其他數(shù)據(jù)庫之間的關(guān)系，構(gòu)建起違法犯罪記錄信息平臺，真正做到方便、快捷、一鍵無漏查詢。

（二）完善制度設(shè)計，創(chuàng)新靈活工作，權(quán)責(zé)分明

在當(dāng)前形勢下，尤其是自2016年1月1日起《居住證暫行條例》實施以來，筆者認(rèn)為，基層公安機(jī)關(guān)不能再固步自封、拘泥于“二元結(jié)構(gòu)”下的人口管理，應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，按照行政法中的“高效便民”原則，靈活地、創(chuàng)新地開展“無違法犯罪記錄證明”的出具工作。當(dāng)然，其前提基礎(chǔ)是，必須建立一套從宏觀到微觀的制度理論，使其有法可依、有章可循。此外，對于具體從事“無違法犯罪記錄證明”出具工作的人員，必須嚴(yán)格限定其權(quán)利和義務(wù)，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)分明。

（三）厘清“無違法犯罪記錄證明”的應(yīng)用范圍，堅決防止泛化

針對目前基層公安機(jī)關(guān)實際工作中普遍存在的“無違法犯罪記錄證明”申請理由五花八門的現(xiàn)象，我們必須堅決依照法律法規(guī)的規(guī)定迅速厘清，即對于合法的查詢申請，認(rèn)真受理、出具;對于不合法的查詢申請，強(qiáng)力拒絕并說明原因。畢竟公民違法犯罪記錄的有無，在一定程度上屬于個人隱私，若非合法需要，理應(yīng)受到有關(guān)部門的秘密保護(hù)，不得泄露，同時，該項證明也不應(yīng)成為“萬金油”“萬能藥”，我們必須堅決防止其在非法領(lǐng)域的不適當(dāng)運用，以保障公民的合法權(quán)益。