我國民族區域自治政策的漸進決策模型分析

【摘要】漸進決策模型作為一種決策過程范式，常用來分析政策變遷。我國關于民族區域自治的政策變遷基本上采取了漸進演進的方式，雖然漸進決策卻是以社會穩定為前提，而我國的民族區域自治政策的變遷卻處在不穩定的環境中，但是這樣的決策過程卻契合了漸進決策的內涵，本文具體分析了這種契合之所在。通過對民族區域自治政策形成過程的漸進模型解讀，指出了漸進決策的相對優勢。

【關鍵詞】漸進決策模型；民族區域自治政策

一、中國共產黨的民族區域自治政策的發展歷程

在我國自古是一個多民族的國家，正確處理好各民族之間的關系，解決好民族問題，對于國家的統一穩定和發展意義重大。而從所有的歷史時期看來，大體上是漢族當政，如何對待少數民族，如何處理與少數民族的關系成為當政者需要考慮的一個重要方面。我國目前是共產黨執政，共產黨在建黨之初，就關注民族問題，而現今確認的民族區域自治則被認為是解決中國民族問題的基本形式和基本政策。中國共產黨民族區域自治政策的形成，經歷了一個較長的、曲折發展的歷史過程。自黨成立至今，觀察黨的民族區域自治政策形成的歷史軌跡，它經大致歷了三個歷史階段：受制于國內與國際環境的萌芽階段、聯邦制和區域自治制相結合的探索階段、民族區域自治逐漸定位的形成階段。

（一）萌芽階段：民族自決與聯邦制

從建黨初期至“九一八”事變前后，是最初的探索時期，基本設想是以聯邦制的形式來解決中國的民族問題。

1922年，共產黨二大《宣言》提出：“用自由聯邦制，統一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯邦共和國。”1這是中國共產黨第一次明確提出通過聯邦制來解決國內民族問題。與此同時，中國共產黨還提出了“承認民族自決權”這一對待民族問題的綱領性口號。1923年，黨的三大通過的《黨綱草案》規定：“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中國本部的關系由各該民族自決。”2同年，黨在《對于目前實際問題之計劃》中指出：“在國家組織原則上，凡經濟狀況不同民族歷史不同言語不同的人民，至多也只能采用自由聯邦制，很難適應單一國之政制；在中國政象之事實上，我們更應該尊重民族自決的精神。”31928年，黨的六大《政治決議案》強調：“統一中國，承認民族自決權。”4并將它列為黨的十大政治口號之—。可見，我黨早期的民族綱領是承認民族自決權，主張實行聯邦制的。

1934年10月，紅軍開始長征，長征途中，紅軍經過西南、西北等少數民族聚居的地區，為爭取少數民族的擁護和支持，中國共產黨開始建立少數民族政權。1936年，中國共產黨在寧夏建立了豫海縣回民自治政府，這是中國共產黨領導建立的第一個縣級民族自治政府，也標志著中國共產黨的民族政策從理論變為實踐。

（二）探索階段：聯邦制與民族區域自治并存

從“九一八”事變至黨的六屆六中全會，隨著中國革命形勢的發展變化以及黨對國內民族問題的初步探索，中國共產黨提出用聯邦制和區域自治制的形式來處理民族問題。

1931年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》做出新的規定：“中國蘇維埃政權承認中國境內少數民族的自決權……蒙、回、藏、黎、高麗人等凡是居住中國地域的，他們有完全的自決權：加入或脫離中國蘇維埃聯邦，或建立自己的自區域。”5首次明確提出，國內的民族問題可以采用聯邦制和區域自治制兩種形式并存的方法來解決，從而提出了民族區域自治的早期主張。根據憲法大綱的此項規定，本次大會通過的《關于中國境內少數民族問題的決議案》對少數民族所要建立的自治區域做出了具體限定：“在中華蘇維埃共和國之內成立自治區。”61934年1月，中華蘇維埃第二次全國代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》重申了1931年憲法大綱中關于少數民族問題的規定。

（三）形成階段：民族區域自治

從黨的六屆六中全會到新中國成立，黨確立了以民族區域自治作為處理我國民族問題的基本政策，民族自決權原則不再強調，聯邦制形式則完全放棄。

以黨的六屆六中全會為標志，黨的民族綱領有了明顯的變化，變為主張實行民族區域自治。毛澤東在全會上所做的報告《論新階段》，從團結各民族共同抗日的目的出發，對于解決國內民族問題的基本綱領和政策做了全新的論述，即“允許蒙、藏、苗、瑤、彝等各民族與漢族有平等權利，在共同對日原則之下，有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家”。7而在統一的國家內要實現少數民族的自治，建立自治區域就成為必要，因此報告中的民族區域自治思想是不言而喻的。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北京舉行。會議通過的起臨時憲法作用的《共同綱領》明確規定：“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。”至此，民族區域自治最終明確為我黨解決民族問題的基本政策和制度。二、漸進決策的內涵

二、漸進決策的內涵

漸進決策這個概念，最早見于美國耶魯大學教授林德布洛姆1959年發表的《應付局面的科學》一文，他認為，公共行政環境中的決策并不遵循：“確定目標一一制訂多種備選方案一一選擇最佳方案一一實施”的程序，行政部門決策的實際狀況大多是一個漸進的過程：決策開始實施時目標并不很清晰，通過一系列遞進的小的決策趨于一個大致的方向，從而逐漸把握目標，并根據不斷出現的限制條件修正目標。最后達到的目標，與最初的設想可能有相當大的偏移度。林德布洛姆把這一過程稱為“漸進決策”。

所謂漸進決策，“就是指決策者在決策時在既有的合法政策的基礎上，采用漸進方式對現行政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會穩定的前提下，逐漸實現決策目標。”8在林德布洛姆看來，漸進決策需要遵循以下三個基本原則：一是按部就班原則。林德布洛姆認為，決策過程僅僅是決策者基于過去的經驗對現行決策稍加修改而已。他明確指出：“按部就班，修修補補的漸進主義者或安于現狀者，或許看來不像個英雄人物，但卻是個正在同他清醒地認識到對他來說是碩大無朋的宇宙進行勇敢的角逐的足智多謀的問題解決者。”9在這里，林德布洛姆注意到了決策過程的連續性，他把決策過程視為一個按部就班的過程。二是漸變調試原則。從表面上看，漸進決策過程似乎行動緩慢，但是，林德布洛姆認為，這種漸進的過程可以由微小變化的積累形成大的變化，其實際的變化速度要大于一次大的變革。在他看來，漸進決策要求變革現實是通過一點一點的變化，通過對現有決策的不斷調整，積小為大，以量變的不斷積累來達到質變，進而逐步實現根本變革的目的。三是穩中求變原則。上述兩個原則就在于要保證決策過程的連續性，在林德布洛姆看來，政策上的大起大落是不可取的，欲速則不達，那樣勢必會危害到社會的穩定，為了保證決策過程的穩定性，就要在保持穩定的前提下，通過一系列小變達到大變之目的。

在實踐中，決策與政策的制定必然要受到政治、技術和現行計劃和不可知因素的制約，它們決定著決策往往成為漸進過程，因此，政策分析很難進行理性化的周密分析，而更多采用的是漸進分析。漸進決策模型在分析以社會穩定為前提的政策變遷是相當有效的。從認識論上講，它以歷史和現實的態度將決策的運行看成是一個前后銜接的不間斷過程；從方法論上看它注重事物變化的量的積累，以量變達到質變，主張通過不間斷的修正，達到最終改變政策之目的。

三、民族區域自治政策的漸進決策分析

（一）與漸進模型的相悖

在民族區域自治政策形成的過程中，我國的總體政治環境與社會環境都不穩定，共產黨也正是在這樣的環境中才誕生和成長起來的。建黨初期，我國內外交困，軍閥混戰與帝國主義的加緊侵略給全國人民造成了極大的災難和亡國的危險。為了救亡圖存，社會各界都再用自己的方法與力量進行應對，而共產黨則采取了馬克思主義的指導思想進行救國運動。在這樣的不穩定環境中，共產黨對于解決民族問題的決策，首先就打破了漸進決策的社會穩定前提，迫于無奈，決策無法按部就班地進行，因而違背了漸進決策的第一條原則。

（二）與漸進模型的契合

雖然如此，但是我們看到，在不穩定的社會環境下，共產黨關于民族政策的決策也在一定程度上契合了漸進決策模型。

1，漸進決策的第一條原則是按部就班，即強調在原有的合法政策的基礎上修修補補，這明顯是在社會穩定的情況下才可能遵循的原則，然而，從根本上來看，按部就班原則強調的是決策的連續性，這就有了在社會穩定不存在的前提下考量的標準。考慮到當時的特殊環境：我國少數民族主要分布于國家邊疆地區，且由于各種原因，邊疆有著不同于內地的特殊性，在經濟上，當時中國內地的經濟生活已漸進至資本主義生產制的幼稚時代，而蒙古、西藏、新疆等地基本上還處于游牧的原始狀態之中；在政治上，帝國主義長期蓄謀侵略中國邊疆，以作為侵略整個中國的跳板，在帝國主義的侵略和干涉下，遠離中央政府的邊疆形成游離于中央的局面，不僅如此，此時中國共產黨還在一定程度上處于蘇聯共產國際的領導下并伴隨著對其的崇拜。在上述情況下，中國共產黨效仿蘇聯聯邦制這一當時惟一可借鑒的模式，提出了承認民族自決權、用聯邦制實現國家的統一，而把民族自決提到一般原則的高度。而作為漸進決策的一個政策基礎就這樣被確立起來。由于漸進決策模式非常強調政策的連續性，認為新的政策方案只是對原有政策的修修補補，漸進決策模式把政策看成是連續不斷的過程，它是出現問題、分析問題、解決問題的過程，也是遵循規律、探索、試驗、漸進的過程，對現行決策加以修改，通過一連串小小的變動，在社會穩定的前提下不斷總結經驗，開拓前進。而且決策的制定往往需要有一個經驗積累的過程，人們心理承受的適應過程及決策方案不斷修正與完善的過程。從民族政策的提出到現在的這三個階段，說明共產黨很好的運用了漸進決策的方法，從1922年提出聯邦制與民族自決，到1936年開始進行初步實踐，其后在抗日戰爭期間出現了新的限制條件，又在聯邦與民族自決的基礎上提出民族區域自治，并開始逐步實踐民族區域自治，到黨的六屆六中全會確立民族區域自治，直至后來的發展完善。這很好地體現了漸進決策的特點。

2，漸進決策的第二條原則是漸變調試原則。即積小變為大變。可以看到，共產黨的民族政策也契合了這一條。“九一八”事變后，日本帝國主義把中國東北變成了它的殖民地。日本帝國主義打著“民族自決”和“民族獨立”的幌子，在東北建立了偽滿洲國，進而又向華北和內蒙地區逼進，并在“幫助蒙古獨立自治”、幫助回族建立“大回回國”的口號下，扶植蒙古族和回族上層中的一些民族敗類，大搞分裂中國的陰謀活動，與此同時，英國在新疆、西藏也在進行著同樣地活動，盧溝橋事變后，國家和民族已到了生死攸關的歷史關頭。為了挽救國家、民族的危亡，全國各族人民只有團結一致、共同戰斗。此時民族自決和聯邦制的口號已不能激勵各族人民共同對敵，相反地卻成了帝國主義加緊分裂我中華民族的工具。形勢的急劇變化，向中國共產黨提出了制訂新的民族綱領、政策的迫切要求。

面對這樣的情況，共產黨提出了用聯邦制和區域自治制兩種形式解決民族問題。應該說這種變化與我們黨對新形勢新情況的判斷有著密切的因果關系。同時，這種對日斗爭的策略和考慮，在一定程度上也妨礙了純粹從解決國內民族問題的角度進行深入的思考，這大概是當時既提出了民族區域自治，又仍然保留了聯邦制提法的深層原因。因此“九一八”事變可以說是民族政策一個分水嶺。從堅決的民族自決開始到國家范圍內的民族自決，即以保證國家團結統一為前提，這一決策奠定了我國后來的民族區域自治政策的基石。

漸進決策模型認為，一個有效的政策應該是對原有政策的修補，是一個通過一點一點的政策積累從而達到政策根本性變化的過程。民族區域自治正可以看作是在聯邦與民族自決政策的基礎上增加，共產黨并沒有一次性讓民族區域自治代替聯邦與民族自決，二者的并提，恰是反映了決策者在根據不斷出現的限制條件修正目標。漸進模型指出，決策最后達到的目標，與最初的設想可能有相當大的偏移度。我國的民族政策也正如此，可以看到，民族區域自治較大地偏移了最初的聯邦與民族自決設想。

3，漸進決策強調穩中求變。在隨后的時期，共產黨在理論上雖然仍強調自決權，政策上將聯邦制與民族區域自治并提，但在實踐上，首先實施的則是民族區域自治。指出這一點，其意義是不可低估的。首先，它實際上代表了這一時期民族政策的主要趨向，打破了理論上兩種政策（聯邦制與區域自治）平分秋色的局面；其次，中國共產黨的選擇反映了國情的實際，反映了中國民族問題的內在規律，為有關政策的正確形成提供了必不可少的實踐依據。正是這一點，體現了共產黨民族政策的穩中求變的原則，面臨復雜形勢，共產黨并沒有就此取消民族自決，而是通過民族區域自治與民族自決的并提，且在實踐中有偏向地施行，逐漸地用民族區域自治替代民族自決，在政策的穩定條件下，通過不斷積累小的變化以達到最終的目標。此后，這一民族區域自治便成了我國處理民族問題的基本政策，在六屆六中全會上，毛澤東向全黨提出了“使馬克思主義在中國具體化”的任務。民族工作方面也是如此，就在新中國成立前后，李維漢、周恩來又先后對我國為什么要實行民族區域自治，而不是聯邦制進行了論證。這里則體現了漸進決策的穩中求變的原則。共產黨的民族政策并沒有出現大起大落，甚至相互違背的情況，而是在不斷實踐與反復討論決策中確立下來，既有利于國家社會的穩定，也使政策能良好地契合我國的國情。隨著民族區域自治思想的明確，共產黨則一直奉行至今，民族區域自治政策實行至今，也符合了林德布羅姆所強調的，政策一旦作出就應該保持一定的穩定性。

四、結語

民族問題是關乎我國統一、社會穩定、關乎各民族團結與發展的重要問題，對于民族問題的政策解決，采用漸進決策的模式是較為符合我國國情和選取合適政策的。雖然當時的政治與社會環境并不穩定，然而這不影響漸進決策的內涵，即決策的連續性與積累性，聯系到民族政策來說，隨著現代民族國家概念的提出與民族國家的確立，民族與國家的關系也逐漸被人們重視，所謂的民族國家，并不是說一個民族一個國家，而應該是一個國家一個民族，在我國，即中華民族大家族，因此一個民族一個國家意義上的聯邦制并不適合我國，相反卻被帝國主義拿來當作分裂中國的借口，只有在國家統一的前提下，尊重和保護各少數民族，實行合理的民族政策，才是適合我國國情的一條道路，共產黨一開始由于受到歷史局限，因此提出了民族自決與聯邦制來解決我國民族問題，但并沒有立即實施，一是沒有條件，而是共產黨本身也仍在討論之中，其后面臨危急的形勢，黨迅速覺悟，之前的提法并不完善，因此又提出民族區域自治作為政策補充，并逐漸將其確立為主體地位，這里漸進決策的優勢就明顯地體現出來，即在大多數決策的時候，尤其是關乎重大問題的決策，往往涉及到非常多的因素，因此顯得十分復雜，而決策與政策的制定又必然要受到政治、技術和現行計劃和不可知因素的制約，因此決策者很難進行理性化的周密分析，而更多采用的是漸進分析，以不斷的一系列遞進的小政策的積累逐步邁向目標，這樣即方便在決策過程中根據不斷出現的新情況進行適當調整與政策修補，也可以使政策更加適應現實情況，更好地解決相應問題。

注釋

1中共中央統戰部.民族問題文獻匯編[M].北京：中共中央黨校出版社，1991.

2中共中央統戰部.民族問題文獻匯編[M].北京：中共中央黨校出版社，1991.

3中共中央統戰部.民族問題文獻匯編[M].北京：中共中央黨校出版社，1991.

4中共中央統戰部.民族問題文獻匯編[M].北京：中共中央黨校出版社，1991.

5中共中央統戰部.民族問題文獻匯編[M].北京：中共中央黨校出版社，1991.

6中共中央統戰部.民族問題文獻匯編[M].北京：中共中央黨校出版社，1991.

7中共中央統戰部.民族問題文獻匯編[M].北京：中共中央黨校出版社，1991.

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作者簡介

馬會（1966）男，漢族，河南鄭州人，中央民族大學管理學院2010級在讀博士研究生。