體育系統廉政風險防控機制建設的問題與對策

董進

摘 要：體育系統圍繞廉政風險防控機制建設進行了積極探索，但是仍存在諸多突出問題：風險重點模糊化，風險查找不準確；參與主體邊緣化，利益相關者參與度不高；防控措施同質化，工具方法針對性不強；防控效果低端化，難以適應嚴峻的腐敗形勢等。因此，必須系統探索體育系統廉政風險防控機制建設的推進思路，扎實做好廉政風險防控機制建設的準備動員工作，結合部門職能與崗位職責找準風險點，靈活選擇廉政風險的防范與控制措施，科學開展廉政風險防控機制的效率評價。

關鍵詞：體育系統；廉政風險；防控機制

中圖分類號：G8 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2016）03-0072-06

一、廉政風險防控機制建設是體育系統預防和懲治腐敗的根本路徑

世界各國的發展歷程雄辯地證明，腐敗是危害經濟社會發展的最大毒瘤之一，預防和懲治腐敗是維護國家團結穩定、社會繁榮和諧的根本保障。我國正處于經濟社會轉型的關鍵時期，市場經濟體制和政治法律制度尚未完善，腐敗案件呈現高發多發的態勢。我們黨歷來高度重視反腐敗問題，新世紀以來的十六大、十七大、十八大均對反腐敗的戰略意義和基本方針作出了重要指示。黨的十八大之后，新一屆中央領導集體進一步明確了要把反腐敗上升到事關黨和國家“生死存亡”的戰略高度，為了落實“標本兼治”的方針，為治本爭取時間，提出了“‘老虎‘蒼蠅一起打”的治標策略，并且堅持從自身做起，帶頭踐行“關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定”，將反腐倡廉工作推向新的高潮。

廉政風險是指黨員干部和公務人員在工作和生活中實施腐敗行為的可能性，預防和控制廉政風險是防止或減少腐敗行為的有效路徑。廉政風險是工作職責、主觀動因、外部誘惑等因素綜合作用的產物，在表現形式和影響范圍等方面存在顯著差異，因而必須采取多樣化的有針對性的預防和控制措施。以特定組織單位、職能部門為對象，結合其廉政風險的特征，開展廉政風險防控機制建設，是新時期我國加強廉政建設、防治腐敗的根本路徑。由于體育蘊含著豐富的樂觀向上、積極拼搏的文化基因，體育行政系統也被這種光環所籠罩，一直被認為是腐敗問題最輕的領域，從而在整體的預防腐敗和懲治體系建設中處于邊緣地位。2009年11月，原遼寧廣原俱樂部總經理王鑫等人因涉嫌利用商業賄賂操縱足球賽而被捕；12月，成都謝菲聯俱樂部董事長許宏濤等人被捕；2010年1月，中國足協原副主席南勇、楊一民和裁判委員會原主任張建強被刑拘……，隨著多起案件被曝光，揭開了整個中國足球系統的腐敗暗箱，使人們深刻認識到體育系統存在著巨大的腐敗風險。2009年，中國足球腐敗案發生后，有媒體評論稱，“中國足壇近期爆出的團伙式腐敗丑聞，只不過是我國存在多年的‘體育腐敗的冰山一角”，“體育腐敗早已成為我國體育圈的流行病，它的病毒廣泛存在于中國體育界的每個角落里，只是我們不知道”[1]。足壇黑幕、全運會亂象、賄賂成風等“烏云”，已在中國體壇上空“漂浮”十余年之久。[2]我國體育腐敗呈現高發的態勢，體育場地建設腐敗、體育器材采購腐敗、體育彩票腐敗、體育招生腐敗等各種腐敗形式也一直在滋生蔓延，具有典型的權錢尋租、權錢交易等特征，涉及到學校體育、社會體育和競技體育的各個方面，體育腐敗的范圍越來越廣泛，其形勢也越來越復雜。隨著體育競技的市場化，特別是體育產業繁榮發展派生的巨大市場利益誘惑，體育系統廉政風險既面臨著“過度市場化”的市場風險，也有“過度行政化”的權力風險，還有處于市場化和行政化之間灰色地帶的腐敗風險。[3]體育系統廉政風險的源頭和關鍵點不斷增多，等級不斷提高，亟需通過加強廉政風險防控機制建設，在體育系統形成不敢腐、不能腐、不想腐的良好格局。

二、體育系統廉政風險防控機制建設的突出問題

近年來，我國體育系統在廉政風險防控機制建設方面已經取得了較好的成績，但是在這股轟轟烈烈的廉政風險防控機制建設浪潮中也暴露出一些問題，某些地區和部門的廉政風險防控機制建設僅僅流于形式，被單純視為一項政績考核內容。

（一）風險重點模糊化，風險查找不準確

通過對崗位職責和內外環境的綜合考量，準確找到廉政風險點，清晰查明廉政風險源，合理評估廉政風險等級，是廉政風險防控機制建設的基礎性工作，也直接決定著廉政風險防控機制的運行效果。然而，由于政府行政管理工作種類繁多、內容復雜，再加上各種廉政風險排查工具尚未成熟，要找準廉政風險點、源、等級確實存在很大困難。目前，國內治理體育腐敗所依靠的一個是帶有行政性質的國家體育競賽監察委員會，一個是中紀委駐國家體育總局紀檢組，司法無法介入體育腐敗，而內部治理則給腐敗的發生提供了可能。首先是一種制度的缺失。[4]作為一種次優的替代方案，當前多數體育部門在開展廉政風險防控機制建設過程中，主要以工作崗位為基礎分析判斷廉政風險。比如2014年12月29日，國家體育總局公布了《體育總局黨組落實黨風廉政建設主體責任的實施意見》、《體育總局黨組關于各部門各單位落實黨風廉政建設主體責任的意見》等黨風廉政建設相關文件，這些替代方案雖然能夠在一定程度上對廉政風險作出區分，但是由于比較籠統無法反映具體工作流程的差異，因而無法準確區分廉政風險。同時，許多體育部門在廉政風險排查過程中，主要以監察部門或防控系統建設的責任部門為主導，依據崗位說明書和職責描述做出判斷，往往難以獲得廉政風險的真實信息。風險重點模糊化問題普遍存在于我國體育系統廉政風險防控機制建設實踐，直接降低了防控措施的針對性，影響到防控系統的現實效果，因此，必須創新廉政風險防控機制建設模式，有效克服風險重點模糊化的問題。

（二）參與主體邊緣化，利益相關者參與度不高

體育系統廉政風險防控需要廣大干部職工和社會公眾的廣泛參與，廉政風險防控機制建設必須依托各利益相關者的力量，才能真正取得實效。然而，在具體實踐中，許多體育部門的廉政風險防控機制建設淪為紀檢監察部門和項目負責部門的任務，廣大干部職工被更多地定位為被監管防控對象，多數干部職工也并沒有認識到自己也是廉政風險防控機制建設的重要參與主體，比如競技比賽中涉及到的相關運動員、教練員、裁判員、體育經紀人、體育管理部門的行政官員以及體育協會組織中的部分主管人員等。外部的社會公眾雖然可以扮演一定的監督角色，比如第三方、廣大觀眾、新聞媒介等，但是實際上這種監督角色更多地仍停留在口號里。而參與主體邊緣化的問題會衍生出一系列嚴重后果：一方面由于缺乏廣大干部職工的積極參與，所構建的廉政風險防控機制將無法克服監督對象與監督主體之間的信息不對稱問題，建立的防控措施體系也只能是隔空打牛，而且極易引發廣大干部職工的抵觸情緒；另一方面，由于缺乏社會公眾的積極參與，所構建的廉政風險防控機制很可能會演化為內部人員自編自導的游戲，對于改善公眾形象根本毫無幫助，甚至可能會帶來負面效應。因此，充分激發各利益相關者的參與熱情，構建多元化的參與主體體系，應成為體育系統廉政風險防控機制建設模式創新的基本著手點。

（三）防控措施同質化，工具方法針對性不強

針對不同廉政風險所采取的有針對性的防控措施是體育系統廉政風險防控機制的基本內容架構，直接決定著體育系統廉政風險防控機制的現實效率。刑法第93條規定：貪污受賄的主體主要指國家工作人員，但對公共體育活動的工作人員是否屬于此類，界定長期不明，需要涵括全部。因此，盡管在如火如荼的體育系統廉政風險防控機制建設實踐中，各部門、各單位、各系統都結合自身實際采取了多種防控措施，但是從綜合比較來看，許多體育部門的廉政風險防控措施存在嚴重的同質化傾向，共性措施較多，而有針對性的對策較少。造成這種局面的原因，除了廉政風險有相似之處、各部門之間相互學習借鑒的力度較大以外，更多的可能反映了具體建設部門對于這項任務的應付心態，期望通過對共性措施的模仿和引用促成任務的完成，并沒有充分的動力去探索針對具體實際的措施和方法。例如，在形形色色的體育系統廉政風險防控機制中，到處都是加強運動員、教練員、裁判員、體育系統相關從業人員的道德教育、思想政治教育的身影，長篇累牘的體育系統廉政制度規范更是不可或缺的重頭戲，而真正具有針對性、操作性很強的具體防控手段卻難覓蹤跡。因此，新時期體育系統廉政風險防控機制建設應重點加強防控措施創新，開發更多的更具針對性的工具和方法。

（四）防控效果低端化，難以適應嚴峻的腐敗形勢

腐敗行為的防控效果是檢驗體育系統廉政風險防控機制建設成敗的根本指標，我們應充分肯定當前體育系統廉政風險防控機制建設的顯著成效，但是也應當看到這種成效與現實需要之間還有很大差距，反腐倡廉形勢依然非常嚴峻。從體育系統各部門的廉政風險防控機制建設實踐以及腐敗行為發生狀況來看，所構建的廉政風險防控機制主要注重對于日常風險的防控，這對于一些小的風險防控還有一定效果，而對于一些大的風險卻收效甚微，也就是說對于一些嚴重的腐敗行為很難起到有效的防控作用。2005年全年共立案偵查涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權犯罪的體育工作人員447人，已偵查終結并且提起公訴10人。2005年全年共立案偵查涉嫌貪污、賄賂十萬元以上和挪用公款百萬元以上的國家工作人員90人；立案偵查涉嫌犯罪的縣處級以上國家體育工作人員99人，其中廳局級6人，省部級1名。[5]而2010年1月21日到2013年1月28日經過公安部、國家體育總局、中國足協紀律檢查委員會證實，查處楊一民、張健強、南勇、謝亞龍等等一大批案件，共處理100多人，多家涉案俱樂部。[6]最高人民檢察院檢察長曹建明在十二屆全國人民代表大會第四次會議舉行的第三次全體會議上作最高人民檢察院工作報告。報告指出，2015年全國檢察機關共立案偵查職務犯罪案件40834件54249人，查辦貪污、賄賂、挪用公款100萬以上案件4490件，同比上升22.5%。[7]腐敗案件的查處數量對于廉政風險防控機制而言是一個悖論指標。一方面，大量腐敗行為被查處，說明廉政風險防控機制做出了貢獻，讓更多違法亂紀行為受到處罰。但是，另一方面，存在如此多的腐敗問題又說明廉政風險防控機制效果不佳，未能有效預防和遏制腐敗行為。因此，體育系統廉政風險防控機制建設應走出形式化藩籬，切實注重實效，不斷提升防控效果，這應該成為新時期體育系統廉政風險防控機制建設模式創新的根本目標。

三、進一步推進體育系統廉政風險防控機制建設的有力措施

體育系統廉政風險防控機制建設是一項長期的復雜的系統工程，在事先做好統一思想認識、制定科學規劃、構建高效主體、尋求智力支持等一系列準備動員工作后，還必須做好以下幾點：

（一）結合部門職能與崗位職責找準風險點

體育系統廉政風險防控機制的直接作用對象是體育廉政風險，而體育廉政風險潛藏在體育系統公務人員的工作內容和崗位職責之中。因此，必須結合其部門職能和崗位職責認真排查和評估廉政風險，找準廉政風險點，理清廉政風險源，合理評估廉政風險等級。首先，科學分解體育系統公務人員的崗位職責。體育系統公務人員的崗位職責劃分情況反映了公共權力的配置結構，而腐敗行為的根源在于公共權力的濫用，對體育系統各個崗位職責進行細化和分解是排查廉政風險的基礎性工作。在體育系統廉政風險防控機制建設過程中，應對體育系統全體干部職工的工作任務和職責進行全面梳理和深入分析，其中體育局和體育協會的“一把手”是關鍵，同時對所有典型崗位的職能分工和工作職責進行歸納，并描繪出典型崗位的組織架構圖。其次，按照“由表及里”、“由點到線”、“由線到面”、“由下而上”的排斥思路，科學編制風險排查指導流程圖和崗位廉政風險排查表，采取個人自我排查、同事互助排查、部門主動排查、單位整體排查相結合的方向，全面查找廉政風險點。第三，深入分析體育系統各個廉政風險點的源頭和預期影響，運用自我評估與組織評估相結合、定性評估與定量評估相結合等方法，對體育系統廉政風險的等級做出合理評估。通常，對一些在體育局或者體育協會制度上沒有明確的要求、流程上很難控制的崗位作為一級廉政風險進行管理，對制度或流程上要求明確但實際操作過程中可能會出現偏差的崗位作為二級廉政風險進行管理，對制度或流程上要求明確且廉政風險管理容易到位的崗位作為三級廉政風險進行管理。

（二）靈活選擇體育廉政風險的防范與控制措施

體育系統廉政風險的防控措施是廉政風險防控機制的核心內容，也是整個廉政風險防控機制建設工作的重中之重。因此，在體育系統廉政風險防控機制建設過程中，應根據腐敗行為的發生機理，針對各崗位廉政風險的表征及其來源特征，靈活選擇廉政風險防控措施。體育系統廉政風險防控包含風險防范和風險控制兩個層面，因而相應的措施選擇也應區別對待。

1.從制度規范、思想教育、監督約束等層面積極探索廉政風險的防范措施。在制度規范層面，體育系統廉政風險防范措施的基本內容包括相關制度規則的完善以及業務流程的再造，旨在通過對公務行為的引導和規范防止公權力的濫用。在思想教育層面，廉政風險防范措施的基本內容則包括強化思想道德建設和廉政文化建設，旨在通過文化氛圍潛移默化的影響使公務人員主動杜絕腐敗、廉潔從政。在監督約束層面，廉政風險防范措施的基本內容包括構建全方位的監督體系和高效率的廉政風險預警系統。在制定廉政風險防范措施時，應始終堅持三個結合的原則：（1）防控結合，既要注意通過完善制度規范、加強思想教育、營造文化氛圍，在減少公務人員濫用公權空間的同時，弱化其對腐敗行為的偏好，在事前預防腐敗的發生；又要注意通過健全預警系統，提高案件查處效率，提升針對腐敗突發事件的應對能力，及早發現腐敗行為的苗頭將其扼殺在萌芽之中，對于已經蔓延開來的腐敗行為則要迅速查處，將腐敗行為的不良后果控制在最小范圍內。比如針對體育中考作弊，可以調用異地的專業老師監考、紀檢人員監督、全程攝像等方式，甚至可以在待考區設立大屏全程直播，真正體現公開、公平、公正的基本原則，發現問題及時糾正，嚴格區分出現的錯誤是能力問題還是思想意識問題。（2）獎懲結構，既要注意完善相關的激勵機制，以CBA為例，國內裁判清一色是業余的，裁判是他們的兼職工作，盡快建立職業裁判隊伍，提高裁判收入，NBA的裁判每年收入可以達到30-40萬美金，而CBA一場比賽裁判的收入僅千余元，收入與他們本職工作的收入相比太少了。[8]對于堅決杜絕腐敗現象，與腐敗積極作斗爭的行為要給予獎勵，同時注意健全相關的約束機制，對于參與、放縱腐敗行為的相關責任人要進行懲罰。（3）內外結合，一方面，在體育系統廉政建設資源的運用上要內外結合，既要充分利用內部資源，發揮自身的能動性和創造性，不斷推動廉政措施的創新，又要充分利用外部的相關資源，尋求外部專家的智力支持，借鑒其他單位廉政建設的成功經驗，為體育系統廉政措施的創新提供新鮮血液。另一方面，在體育系統廉政建設主體的選擇上要內外結合，既要依靠廣大干部職工的積極參與，也要充分調動社會公眾的積極性。

2.借鑒風險管理的相關原理組合運用預防性控制措施和止損性控制措施。按照風險管理的一般原理，控制風險的措施主要有避免風險發生、降低風險損失、轉移風險等。由于轉移風險的主要手段是向第三方保險，而體育系統廉政風險與公共權力濫用密切相關，很難準確估計其發生率，并沒有相應的第三方保險機制，因此，體育系統廉政風險的控制措施主要在于事前避免風險的發生。比如各種關鍵比賽裁判員的選擇，賽中裁判員的判罰實時統計和評估，一旦發現特別異常，可以及時啟用備用裁判等，事后降低風險的損失，比如NBA裁判制度大改革，關鍵判罰記錄向社會公開。[9]在體育系統廉政風險防控機制建設過程中，要堅持防控結合的原則：一方面，認真研究防范廉政風險的政策措施，并確保這些措施的有效落實，努力從源頭上杜絕廉政風險；另一方面，加強對腐敗行為的查處力度，提高反腐敗工作的綜合效率，加大對腐敗行為主體的處罰力度，將腐敗行為帶來的損失控制在最小。其中預防性控制措施的重點內容包括：一是在狠抓各項風險防范措施落實的同時，注意根據不斷變化的內外環境，及時對相關的制度規范和工作流程做出調整和創新。二是認真做好廉政風險預警工作，具體包括兩方面的工作：（1）做好廉政風險信息登記工作，按照現有行政、執法相關要求，比如參考以往比賽的錄像、相關場地建設費用和器材的采購價格等，在充分利用現有相關軟件分析的基礎上，強化廉政風險分析，全程跟蹤相關部門及個人執法和管理過程中的廉潔自律情況。（2）做好體育系統廉政風險檔案管理工作，建立相關人員的廉政檔案，對單位及個人每季和年度形成、上報的各類廉潔自律方面的資料，統一歸類，集中裝訂。止損性控制措施的重點內容包括：一是根據有關文件規定，對違紀違規的事件進行準確定性，形成正確的處理意見，對腐敗行為主體進行合理的處罰。二是促使監察部門轉變工作理念、改善工作方式、提升工作效率，合規、合理地處理各類腐敗行為，將腐敗行為的負面影響降低到最小。

（三）科學開展體育系統廉政風險防控機制的效率評價

體育系統廉政風險防控機制建設是一項系統工程，在系統投入運行之后必須采取科學的方式對其既定目標的達成情況進行準確評價，然后將評價結果反饋給相關責任主體，根據反饋意見對體育系統廉政風險防控機制做出進一步調整和完善。在對體育系統廉政風險防范與控制系統進行效率評價時，需要注意以下幾個問題：

1.評價主體多元化。選擇合理的評價主體，不僅有利于保證評價的公正性和權威性，而且對于評價結果的準確性也具有重要保障意義。體育系統廉政風險防控機制的評價主體應該多元化，由體育局或體育協會主要領導掛帥，以監察室、人事部門為基礎，從各部門抽調精兵強將，組建專門的評價小組。評價小組的成員除了要有相關的部門領導之外，還要有普通職工以及社會公眾。為了便于評價工作的順利開展，還可以請上級主管部門的有關人員參加，并注重吸收外部專家的參與，同時引進第三方評價，如專門評價機構和相關媒體等。

2.評價指標和評價手段科學化。科學的評價指標和評價手段是效率評價工作的核心內容，也是效率評價結果準確性的直接決定因素。要充分借鑒其他單位廉政風險評價指標體系的成功經驗，全面聽取有關各方的意見，建立能夠準確全面反映體育系統廉政風險防控機制效率的科學評價指標體系。關于評價手段的選擇，除了要考慮評價手段本身的優勢和劣勢之外，還要充分考慮體育系統的特殊性以及評價手段對于本單位的適應性。

3.評價工作制度化。體育系統廉政風險防控機制的內外環境是不斷變化的，其效率狀況也會隨著環境的變化而改變。因此，效率評價不應是一種隨機性的工作，應該實施制度化管理，定期對體育系統廉政風險防控機制進行相應的評價，并不斷提出改進意見。評價工作的制度化可以與黨風廉政建設責任制的落實考核結合起來進行。

4.結果反饋的藝術化。將評價結果反饋給相關主體，并提出改進建議，才是效率評價的終極目標。然而評價結果的反饋是一項藝術化要求非常高的工作，必須充分考慮體育人的性格，評價結果通過什么方式、什么渠道、什么載體傳達給什么人，都需要進行藝術性處理。

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責任編校 陳 瑤

Problems and Countermeasures in Clean Administration in the Construction of Preventive Mechanisms Within the Area of Sports

DONG Jin （Physical Education Department， Nanjing Institute of Technology， Nanjing 211167， Jiangsu， China）

Abstract： Active exploration has been made in the construction of anti-corruption within the area of sports， but serious problems are still found， such as vague definition of risk-prone points， rough location of risks， marginalization of participating subjects， insufficient participation of those whose interests are related， homogeneity in prevention measures， lacking of pertinence of the tools and measures， and ineffectiveness in the outcomes and the like. A systematic exploration must be made within this area for risk-prevention and system construction， with special attention paid to preparations and mobilizations for a firm construction of risk-prevention and management. Risk-prone points must be located considering department functions and responsibilities， risk-prevention and management measures should be chosen with flexibilities， and evaluation of the effectiveness should be carried out in some scientific ways.

Key words： sports administrative system； risks of corruption； prevention and control mechanisms