糧食補貼改革邁出重要一步

汪蘇

展望今年“三農”乃至全局改革，糧改是重頭戲之一。托市收購改革爭議多年，今年中央一號文件終于作出重要突破，主糧玉米的改革正式提上日程。

自2014年起，我國已從東北地區大豆、新疆棉花開始，率先改革托市收購，試點目標價格制度，即政府不再直接入市收儲，將目標價格與市場價格之間的差價補貼給農民。但此次主糧玉米被納入改革，無疑更具方向性意義。這意味著決策層對于在糧食價格形成機制和收儲流通領域貫徹市場化原則，逐漸凝聚了共識。

今年中央一號文件提出，堅持市場化取向和保護農民利益并重，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，推進這項改革。據了解，玉米改革將起探路作用，如若能夠成功，口糧稻谷、小麥的托市收購改革或將進一步推進。故而，玉米的改革至關重要。如果這個“結”能解開，則目前糧食領域僵化的政策將被打破，按照市場原則梳理產業鏈的通道將開啟，各市場主體的活力有望真正釋放。

當前糧食問題錯綜復雜，矛盾重重。從表象上看，糧食產量、進口量、庫存量“三量齊增”問題最為突出。這意味著，我國的糧食生產有相當部分是無效供給，不僅浪費了資源，還耗費了巨量財政補貼。

糧食生產成本上升快、競爭力下降，固然是形成這一局面的基礎性因素，但政府定價、政府收購造成糧食價格無法反映市場供求、產供銷割裂、品種品質不適應市場需求，也是導致此“死局”的重要原因。改革托市收購，是盤活糧食以及農產品市場的關鍵。

我國小農國情下，改革托市收購、找到可行的替代方案，其困難可想而知。糧改之難在于，糧食一頭牽著城市居民，一頭牽著農民，我國政府一直將其視為特殊商品，期望在保障糧食安全、保障農民利益、保持糧食市場穩定之間獲得平衡。2004年，在糧食流通體系市場化改革中，又推出政府定價、人市收購的托市收購制度。盡管也收到階段性效果，但卻對市場造成破壞。糧改重啟之際，當以歷史上幾度折返為訓，迎難而上，堅定市場化改革決心。

糧食價格形成機制和收儲改革闖關，有一些基本問題需要進一步討論理清。

其一是糧食安全。保障糧食安全是我國糧食政策的出發點，我國過去的糧食安全邏輯愈來愈不適應國內外新形勢，中央亦應時而動，對糧食安全理念做一些更新。比如，提出“大食物觀”，強調更主動地利用國內國際兩種資源、兩個市場。但保障“谷物基本自給、口糧絕對安全”仍是底線。對這一“底線”的定義，關乎下一步改革的邊界。從新疆棉花、黑龍江大豆目標價格試點來看，執行成本過高，業內普遍認為，難以拓展到主糧。并且，執行目標價格政策，政府雖然不直接入市收購，但仍然是一種對價格的干預，會引起供求信號和資源配置錯亂。其二是如何保障和提升農民收入。谷賤傷農，但世界各國農業現代化經驗早已表明，市場化是基本原則。我國更不可能依靠補貼富裕農民，大部分農民的出路在農業之外，在城鎮。農業要成為有吸引力的產業，留在農業的農民要致富，出路也不在補貼，而在于農業產業化、現代化。

此外，在市場發揮決定作用之外，政府仍大有可為。戶籍改革、農村產權改革、農業科技、農村教育、農業基礎設施、農民組織、信息服務、參與國際貿易規則制定等，都是政府可以著力之事。