推進國家層面協商民主法治化管理的原則與進路

汪洋 黃大熹 莫桑梓

摘要：國家生活層面的協商民主是社會主義民主政治的重要組成部分，其法治化管理程度關系到協商民主的深入發展水平。要積極穩妥地推進國家層面協商民主的法治化管理，進一步完善社會主義協商民主制度，必須做到經驗理性與建構理性的有機結合，統籌整體推進和部分提升的辯證關系，厘清民族傳統和西方經驗的邏輯關聯，實現立法管理和全民守法的雙向互動。在這些原則的基礎上，通過在立法協商、行政協商、政黨協商等環節加強法治化管理，整體推進協商民主法治化管理水平。

關鍵詞：國家層面；協商民主；法治化管理

作者簡介：汪洋，湖南大學法學院博士研究生；黃大熹，湖南大學法學院教授、博士生導師；莫桑梓，湖南大學法學院博士研究生（湖南 長沙 410082）。

基金項目：湖南省研究生科研創新項目“國家治理體系現代化與法治建設研究“（CX2015B104）；國家社會科學基金項目“人大代表‘網絡問政研究”（12BZZ011）。

中圖分類號：D9200；D621文獻標識碼：A文章編號：1006-1398（2016）03-0074-06

法治化管理是指通過嚴格的法律、法規和條例等對組織和個人的行為加以約束和規范，形成一種決策科學化、流程標準化、監督制度化的管理模式。張帆、吳大華、任忠臣：《國內外社會法治化管理方略及借鑒》，《貴州師范學院學報》2011年第8期，第37頁。這種以法治為依托的管理模式，是我們國家治理體系現代化的客觀要求，是依法治國的題中要義，其在國家管理和政治生活中的作用不言而喻、不證自明。

社會主義協商民主是我們實現人民當家作主和管理國家的重要方式，尤其是以政黨協商、政府協商、政協協商和人大協商等為主要渠道的國家生活層面的協商民主，是社會主義民主政治的重要組成部分，其法治化管理的程度關系到我國國家治理現代化的發展水平。因而，積極穩妥地推進國家層面協商民主法治化管理是當前民主政治建設的重要任務之一。

一國家層面協商民主法治化的發展瓶頸

我國以人民政協等為主要形式的協商民主經過多年的完善和發展，在制度化、規范化、程序化取得了一定的進步，其法治化管理程度不斷提升。然而，協商民主“法制化”還不健全，尤其是“硬法”之治幾近空白，協商民主的法治化管理并沒有牢固根基。

“硬法”方面，關于社會主義協商民主的法律制度還很缺失。我國憲法僅在其序言中肯定了中

收稿日期：2016-05-24國人民政治協商會議以及中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的歷史地位和重要作用，既沒有在憲法正文中安排專門條款對人民政協這一協商民主重要載體的性質、職權、作用作明確表述，更沒有對協商民主的其他豐富內容進行闡述。并且，1954年政協組織法被政協章程取代后，我國就沒有一部關于政協的專門法律，這不可避免地導致政治協商過程中缺乏剛性約束，不利于協商民主優勢發揮。不僅如此，作為我國的執政黨，中共中央雖然明確指出要“研究制定協商民主建設黨內法規”，但就目前的情況看，我們關于協商民主制度的黨內法規也還需要經歷一個從無到有的過程。這些情況都使得社會主義協商民主制度的功能發揮、結果落實缺乏硬性法制保證。

“軟法”方面，我們現有的章程、報告、決定、意見、講話中關于協商民主制度的主體、內容和程序等方面的規范并不清楚。例如，《中國人民政治協商會議章程》主要是對人民政協的組織機構等方面進行了規定，而對于人民政協的功能如何發揮的問題缺乏明確的規定，對于政治協商程序的問題更是只字未提。又如，以往黨的工作報告等文件中提到的“就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商”，這些提法中什么是“重大問題”，哪些又是“涉及群眾切身利益的實際問題”，在相當長的時間里都沒有說明，到底什么問題需要協商就一直缺少統一標準。這些問題雖然在《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》中得以初步厘清，但尚未有意見的相關配套措施出臺，協商程序、協商結果運用等方面仍然缺少硬性規定，協商程序要求不嚴、運作效率低、相關信息公開不夠等問題，依然制約著協商民主發展水平的提升。

二推進國家層面協商民主法治化管理的基本原則

要積極穩妥地推進國家層面協商民主的法治化管理進程，進一步完善社會主義協商民主制度，必須堅持以下基本原則。

（一）做到經驗理性與建構理性的有機結合

經驗理性主義者認為，人的理性是十分有限的，人類社會文明的發展是通過不斷地積累向前推進的，而不是由智者預先規劃的，這是一種漸進式的發展路徑。在他們這里，社會制度和法律規范都是基于經驗理性的產物，是不斷漸進發展的。通過經驗主義也就是漸進性路徑實現法治化，看重法律自發的演變趨勢，在這種路徑下，既有的法律制度應當被發展完善，而那些不成文法、約俗慣例等也可以通過立法程序形成正式的法律規范。建構理性主義者則與經驗理性者恰恰相反，在他們看來，人的理性具有無限的力量，人類社會文明的進程是可以通過理性和智慧來規劃、設計的，這是一種近乎于對絕對真理的信仰。在他們看來，法律制度都應當是理性設計的產物，而與社會文明的積累并無關聯。通過建構主義實現的法治化，強調法律是建構理性的產物，制度當然是可以重新設計和徹底改造的，這能夠降低法治化的時間成本，但毋庸置疑的，制度變革失敗的風險將難以得到有效控制。

我們的社會主義民主政治建設面臨的任務重要而艱巨，不僅要發展完善現有的制度，還要在一些領域內建章立制，國家層面協商民主法治化的推進亦是如此。這是基于這種重要而艱巨的局面，我們推進國家層面協商民主的法治化，要把經驗理性與構建理性相結合，把注重“頂層設計”和“摸著石頭過河”結合起來，在黨和國家的主導和推動下積極穩妥地推進。錢大軍：《當代中國法律體系構建模式之探究》，《法商研究》2015年第2期，第4頁。一方面，對于目前我國協商民主實踐中好的做法，可以先通過規范性文件和指導性意見等進行調整規范，條件成熟的，再及時通過立法程序加以確認。另一方面，要直面民主政治建設中的突出、復雜問題，有改革魄力，對于協商民主實踐中亟待解決的突出問題，要敢于通過構建理性進行立法設計。這種將經驗理性和建構理性相結合的協商民主法治化路線，既能避免協商民主制度變革可能引發的社會動蕩和政治失序問題，又能降低協商民主法治化的時間成本，保證協商民主法治化在健康的軌道上積極穩妥地推進。王學儉、楊昌華：《中國特色社會主義協商民主法治化研究》，《社會主義研究》2015年第2期，第48-49頁。

（二）統籌整體推進和部分提升的辯證關系

社會主義協商民主具有多層次的特點，不同層面的協商民主有著各自的特點，其法治化的任務必然不同，就要求因類制宜，采取不同方法分別推進。在國家生活層面推進協商民主，與旨在完善“自我管理、自我服務、自我監督”的社會層面協商民主有著截然不同的內容和特征，就決定了其法治化的路徑也是有差異的。并且，我們在國家層面協商民主發展早、探索歷程較長，在實踐中形成了一些好的經驗，其法治化的基礎也較好；而在社會層面開展協商民主，我們才剛剛探索，其法治化也不可能一蹴而就。此外，國家層面協商民主也有不同的組成部分，不同協商民主渠道的法治化也不可能等量齊觀，要區別對待，分步推進。

我們強調不同層面協商民主的差異，并不是要否認社會主義協商民主作為“一盤棋”的整體性。我們推進國家層面協商民主的法治化，歸根結底是為了提升社會主義協商民主的水平。推進國家層面協商民主的法治化，要納入到社會主義協商民主法治化的整體進程，每走一步，都要考慮其對協商民主整體推進過程的影響。一方面，相較于社會層面的協商民主，國家生活層面的協商民主相對成熟，其法治化的具體任務也相對明確。我們就要把在國家生活層面協商民主中那些一以貫之的好做法和業已成型的優良制度規范，借鑒到社會層面協商民主中，并加以完善定型，實現制度化和法治化。另一方面，雖然起步較晚，但社會層面的協商民主在實踐中也有一些突破，取得了一定的成效，譬如說，浙江省溫嶺的民主懇談會，其經驗完全可以運用到我們政府協商中來。當然，國家層面協商民主作為一個整體，其內部的各種渠道也要做好銜接配合，真正實現優勢互補、相互借鑒，推進國家層面協商民主法治化。

（三）厘清民族傳統和西方經驗的邏輯關聯

我們所說的社會主義協商民主制度，與西方協商民主理論有著顯著差異。從發展軌跡上看，我們的協商民主有著更長的實踐歷史，早在抗日戰爭時期，中國共產黨就通過“三三制”民主政權開始了協商民主的探索與實踐，共和國成立后，我們更是積累了許多寶貴的經驗，已經形成了一套相對穩定的運行機制。社會主義協商民主制度作為我們國家治理體系的重要內容，其法治化進程必須結合我們的社會結構、歷史文化等方面的特點，絕不能照抄西方的理論和經驗，只有這樣，協商民主的法治化才能貼近我們民主政治的現實需要，體現社會主義中國的制度特點，更好地發揮協商民主推動經濟社會發展的作用。

我們強調從中國國情實際出發推進協商民主法治化，絕不是排斥人類文明共同成果。雖然中國古代也把“法”作為治國理政的方式，雖然我們有著廣泛的協商民主實踐，但作為特定的政治理論和概念，“法治”與“協商民主”都是舶來品。理論上，哈貝馬斯等學者對“協商民主”開展了廣泛而系統的探討，有著詳實的理論成果。實踐中，西方國家也創造了不少具體的形式，值得我們借鑒。因而，我們在推進協商民主法治化的進程中，既要從國情出發，發展完善我們既有的制度和法律，還要積極吸取西方理論和實踐中的有益成果。當然，我們參考借鑒西方理論與實踐中合理成分的前提必然是揚棄，切不能照抄照搬。

（四）實現立法管理和全民守法的雙向互動

推進國家層面協商民主法治化，最基本的就是要制定規范協商民主運行的相關制度，并且逐步實現立法管理，逐漸形成完備的協商民主制度體系和法律規范，通過法律途徑保障協商民主的正常開展。沒有相關制度和法律的建構，協商民主的法治化就沒有牢固根基，不可能實現。此外，還必須看到，我們今天主張的是推進協商民主的“法治化”，而不是“法制化”，因此，其還有著更為深刻的內涵，它還強調所制定出來的法律能在最大程度上被認可和接受，也只有這樣，協商民主的法治化才具有實效意義。

也就是說，我們推進協商民主的法治化，必須實現立法與守法的雙向互動。一方面，法治是良法之治，我們推進協商民主法治化的前提是有良好的協商民主制度和法律，法律的合理性對公民是否守法有著重要的影響。公民所遵守的法律必須是正當的，能夠得到公平公正實施的，否則就不會被公民自覺遵守。另一方面，更為重要卻常常被忽視的，沒有良好的民主素質和法治觀念，即使有良好的協商民主制度和法律，其在人們的執行、行動中也會走樣、變形，甚至面目全非。協商民主是需要科學的理念和正確的價值作為精神導向的。可以說，協商民主的深入發展離不開民主法治文化的土壤，缺少了民主法治文化的協商民主就沒有靈魂，不具有可持續性，更無法促進社會民主法治信仰的形成。我們要通過在全社會加強民主文化和法治文化建設，通過各種媒介和各種形式在全社會宣傳社會主義民主法治文化，來培育公民意識，增強公民對法律價值的認同，促進社會民主法治信仰的形成，實現協商民主的可持續發展。李妍、梁東：《論協商民主的制度化法治化建設》，《科學社會主義》2015年第6期，第24頁。只有這樣，社會主義協商民主才能真正落在實處。

三國家層面協商民主法治化管理的突破進路

社會主義協商民主制度是我國民主政治建設的特有優勢，但國家層面協商民主的實現渠道還不完善，需要通過改革進一步加強，尤其在這些協商民主渠道的法治化管理道路上，我們還任重道遠。

（一）立法協商的法治化管理

法律是否具備合法性和有效性取決于法律是否嚴格依照民主程序來制定，法律活力的激發有賴于公眾的深入參與。朱前星、李洋森：《社會整合視域的我國法治行政問題與策論》，《華僑大學學報（哲學社會科學版）》2015年第5期，第86頁。通過民主協商使社會各方參與立法過程，廣開言路，完善利益表達機制，是民主監督的客觀要求，也是完善立法體制的必由之路。2015年修正的《立法法》，完善了立法論證、聽證等制度，規定法律草案及其起草、修改的說明等一般應當向社會公布征求意見，還規定了法律、法規、規章統一的信息刊載平臺，這些“開門立法”的做法都是協商民主在人大立法中的體現。但是，修法巨大成果背后的缺失也是顯而易見的，立法協商機制還有待進一步完善，關于立法中什么情況需要協商的法條表述，“可以”太多，“應當”太少。按照這種規定，是否需要聽證和征求意見顯得過于隨意，使得立法論證、聽證制度可能流于形式。

改革完善立法協商機制，必須進一步完善立法聽證制度，制定立法聽證規則，逐步實現“全聽證”，做到除非經委員長會議決定不聽證的，法律的制定和修改都必須經過聽證，行政法規、地方法規和規章的制定和修改也要參照執行。并且，立法協商程序不應止于開聽證會，還要探索立法辯論制度，因為聽證會只是聽取意見，但當法律的制定和修改存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整時，如果僅限于聽取意見，顯然會制約“開門立法”效用的發揮，只有經過各方充分辯論，才能保證科學民主立法。當然，我們推進立法協商的基本原則是將尊重立法權與保障協商建議權結合起來，充分發揮協商民主與票決民主各自的功能，確保人民代表大會及其常委會行使立法權不受干擾。

（二）行政協商的法治化管理

政府決策關系到人民最關心最直接最現實的利益問題，加強政府協商，是科學民主依法決策的關鍵環節，也是我們推進協商民主的當然選擇。陳家剛：《協商民主與國家治理》，北京：中央編譯出版社，2014年，第37頁。事實上，協商民主長期存在于我們政府工作當中，專家咨詢、社會公示、政務信息公開等方面的制度規范已經比較完善。近些年，又有各種各樣的聽證會、民主懇談會等新的形式興起，豐富了政府協商的實踐。但現實中，政府協商的現狀依然不盡如人意，其實施得不到民眾信任，究其原因，主要是民眾無法對政府協商效果進行有效監督和評價。以聽證會為例，“聽證專業戶”等現象層出不窮，價格聽證會“逢聽必漲”，聽證會的公信力受到民眾質疑。這些問題的出現都與政府協商缺乏法律制度規范，法治化程度不高大有關聯。

提升政府協商的水平，就必須用立法規范政府協商，用法律來保障政府協商程序和效果。但這并不是說，我們要單獨制定一部政府協商法，我們應當充分利用寶貴的立法資源，通過借助其他法律來規范政府協商。近年來，我國陸續制定、修改了《行政處罰法》《行政復議法》《行政許可法》等一系列法律，我們關于聽證制度的規定就散見于這些法律當中，但社會上強烈呼吁的“行政程序法”遲遲沒有出臺，將來我們制定“行政程序法”時，應當把我國政府管理實踐中業已成形的協商民主形式通過這部法律予以確認，對政府管理事項的協商程序、保障機制等作出明確的規定，加以規范。再者，我們還應當將政府協商與其他形式的協商民主結合起來，通過制定相關法律規范，建立政府決策前主動邀請人大代表、政協委員進行協商的機制，使政府職能部門與對應人大各專門委員會、政協各界別活動組開展經常性的協商，提升政府科學民主決策水平。此外，根據現實中存在的民眾參與度不足問題，我們還應當特別注重民眾法治精神的培育，培養公民精神和權利意識，鼓勵民眾參與到政府協商活動當中，這對提升政府協商的效果也有重要作用。

（三）政黨協商的法治化管理

中國人民政治協商會議是中國共產黨領導的多黨合作與政治協商的主要載體，毫無疑問，人民政協制度是我國協商民主最為重要的制度，不僅憲法肯定了其不可比擬的重要作用，在政治實踐中，政協還同人大被并稱為“兩會”，其崇高的政治地位也是無可辯駁的。與社會主義協商民主的其他渠道相比，人民政協起步早，發展程度也較高，其代表性廣、包容性強、合作性真等特點是其他協商形式所無法比擬的優勢。因而，完善人民政協制度對于發展社會主義協商民主具有不可替代的作用，加強人民政協法治建設的作用也是不言而喻。

首先，要進一步明確人民政協的法律地位。我國《憲法》的序言部分肯定了人民政協過去和將來的重要作用，但憲法的規定卻僅限于此，對人民政協的法律地位和職能定位，僅源于《人民政協章程》的規定和我們政治實踐的總結，根本沒有憲法和法律的明確規定，也就是說，人民政協職能的履行根本就沒有國家強制力保障，這與其崇高的政治地位是不符的，其作用的發揮也必將受到制約。因而，推進協商民主法治化的當務之急，就是在憲法上進一步明確人民政協的法律地位，鞏固提升人民政協作為協商民主重要渠道的合法性基礎。其次，要制定明確、規范的《政協組織法》。雖然，我們協商民主問題整體立法的條件還不成熟，但可以考慮先行制定《政協組織法》，這是因為，我們不僅在歷史上有過這樣一部法律，而且現在也有制定這部法律的現實需要和客觀條件。尤其是我們本身就有著體系完備的《政協章程》和在實際操作中比較穩固的形式與程序，中共中央又相繼出臺了幾部指導性意見，政協全國委員會和地方各級委員會在改革發展中也形成了許多較為成熟的工作條例和工作規則，這都為《政協組織法》的制定提供了豐富素材。最后，要構建科學合理完整的政協規程。基于協商民主與投票民主的不同特點，程序對協商民主有著特殊的意義，只有在程序公正的前提下，協商民主才能起到達成各方共識的功能，這就要求我們在加強人民政協法制建設的進程中，務必要重視建立完善有關協商程序的規定，完善政治協商的內容、形式和程序。尤其是要強化協商結果反饋和運用機制，明確黨委、政府以及政協、民主黨派在協商活動中承擔的職責，建立人民政協參政議政、民主協商的考核指標體系，還要重視政治協商的民主監督程序，明確監督的形式、內容，落實有關部門對監督意見的辦理和反饋情況等。通過完善政治協商程序，形成制度規范，克服政治協商容易流于主觀和隨意的缺陷，逐步改變“想協商就協商、不想協商就不協商，協商歸協商、決策歸決策”的不良局面。

The Principle and Approach of Promoting the Legalized

Management of Deliberative Democracy at the National Level

WANG Yang，HUANG Da-xi， MO Sang-zi

Abstract：Deliberative democracy at the national level is a crucial part of socialist democracyIts degree of legalized management concerns its degree of developmentA certain amount of actions must be taken to make the deliberative democracy at the national level achieve higher level of legalized management and improve the system itselfThese actions include organic combining experience reason and construction reason，overall planning the dialectical relation between advancing on the whole and fractions，clarifying the logical relevance between national tradition and western experiences，realizing mutual communications between legislative management and the whole people law-abidingBased on these important principles，we could improve the level of deliberative democracys legalized management by strengthening legalized management in processes like litigation consultation，administration consultation and parties consultation

Key words：national level；deliberative democracy；legalized management

【責任編輯南橋】