德國公共風險管理的經驗與啟示

文亞

公共風險是指政治、經濟、法律、軍事及社會生活等共用因素導致投資收益損失的可能性。進入本世紀以來，隨著全球一體化進程的加速和科學技術的突飛猛進，風險環境正變得越來越復雜，對風險的認知及風險管理的研究也需要不斷深化。德國對公共風險管理的研究呈現出一些新特點，在實際應用中收到了比較好的效果。

1法律層面的新特點。一套好的風險管理機制的建立以及行之有效的運行，需要有法律的依托作為保障。德國在這方面明確了風險管理體系的法律地位，并且在近幾年的多個法律法規條款中不斷賦予風險管理以新的含義，充實其內容，使得風險管理機制能夠在法律的護航下不斷完善并自我發展。一是明確風險管理體系的法律地位。德國將公共事業企業風險管理體系的建立明確寫入法律規定中。德國聯邦議院在1998年正式頒布的公司法中明確規定了風險管理體系在公共事業企業中的適用性，即無論聯邦政府還是各級地方政府的公共事業企業都要建立體系完備的風險管理機制。公司法中還規定了董事會是風險管理體系的直接負責部門，在行業相關的風險管理體系建立過程中要首先考慮該體系的法律適用性，即職能部門在其職權范圍內要按照法律規范建立其風險管理體系。

二是明確風險管理體系監督機制的法律地位。德國聯邦公司法確立了風險管理體系監督機制的法律效力，規定其核心目標是“能夠識別威脅公共事業企業生存發展的潛在風險”。德國聯邦議院對所謂的威脅公共事業企業生存發展的潛在風險也作出了明確的定義，在1997年聯邦議院對參議院成員及各部委發布的政府白皮書中，定義其為造成財產、效益或金融狀況的實質負面影響的可能性。為了更加明確這一定義的法律含義，在聯邦政府的公司法中的其他條款都對這一定義做出了法律解釋。

三是確立風險及早發現、針對性處理措施的法律地位。在聯邦政府的白皮書及1998年的公司法中，都規定了企業風險管理體系要對風險做到盡早發現，并能夠通過合理的措施應對風險。其中公司法還明確了董事會在整體上承擔風險管理體系的領導責任。要求風險管理體系在運作上能夠及時向董事會提供系統的風險信息，使董事會可以針對不同的企業規模、行業特點、公司結構及資本運作方式作出相應的風險應對措施。

四是充分賦予地方公用事業企業風險管理的自主性。德國聯邦政府及州政府法中均規定了地方政府管轄的公用事業企業擁有建立適應自身特點的風險管理體系的自主權。地方企業領導層全權負責該企業風險管理體系的建立，并且在實踐中調整該體系使其能夠確保企業的長久運營。

2戰略層面的新特點。德國的風險管理體系走出了一條可持續發展的道路。可持續發展表示體系的建立及實施本身具備自我糾錯、自我完善的功能，并且風險管理的運作與企業管理的長期目標相互協調，互為補充。在風險管理的效果上，通過不斷優化管理過程，做到管理效果的多方面覆蓋及利益的最大化。一是實行嵌入式的風險管理模式。嵌入式的風險管理模式要求在戰略上把風險管理體系納入到公共事業企業的總體管理體系當中，風險管理目標要配合企業發展的長遠目標。在具體實施中，首先董事會在法律框架下對風險管理體系的架構作出宏觀配置，并在集團內部建立風險報告機制。風險報告機制遵從獨立解決原則，由每個風險承擔個體對風險信息作出初步分析，以報告的形式把風險信息傳遞給上級風險管理職能部門。相關職能部門匯總風險信息，分析并制定風險預案，建立預警機制，加強風險承擔個體對風險的敏感化。在進入到風險的綜合治理階段時，風險治理過程需配合各項業務的開展，二者在進度上協調一致，并強調部門間的交叉協作。盡可能地規避風險，對無法規避的風險盡可能減小其破壞帶來的損失。風險管理的職能部門需要不斷分析匯總各種風險數據，并與戰略投資職能部門對風險條件下的投資決策作出分析，并報告給上層決策部門。企業決策層依據反饋的信息對未來投資規劃作出戰略部署。二是建立系統化的風險管理架構。德國系統化的風險管理架構尊崇由上而下和由下而上的雙向順序，其特點是分工明確及信息傳遞及時。上游董事會負責風險體系的宏觀設計以及風險政策的制定。處在中游環節的風險監控部門的作用之一是執行上游指令，收集并分析在風險管理過程中的數據，把風險評估報告階段性地反饋回上游一級。

二是在風險應對時為下游風險承擔部門提供支持。下游環節的風險承擔個體，即在行業運營過程中直接與風險打交道的企業行為人或部門，其職責是在已知風險的情況下或者通過有效措施規避風險，或者對風險進行承擔，治理風險。在這種雙向順序的架構中，上游董事會的一項重要任務是從行業發展的戰略決策層面出發，保證一個能夠提前預警的風險管理體系順利實施，這就要求董事會要對中游環節的風險管理實施過程進行監督。中游環節的風險監控部門起到承上啟下的作用，它要對風險數據加以分析報告，而且要對處在下游的風險個體進行監督和指導，提供支撐力。下游的風險承擔個體原則上不與上游直接接觸，而是從中游的監控部門獲得必要的技術、資金及人力支持，并與其共同參與風險的度量及管控措施的實施，以達到及時規避、縮小或轉嫁風險的目的。

三是風險管理兼顧公共職能、企業效益與人民生計。風險管理的目標是要規避風險及管控風險，但最終目標是要保障整個運營體系的健康發展并且服務于人。德國的公共事業企業大多完成了私有化過程，其公共事業的職能是通過中央及各級政府的股份形式體現的。政府持有企業超過50%的股份，在董事會確立其主導地位，在行業發展中兼顧其公共職能和企業效益及保障人民生計的三重任務。

3技術層面的新特點。德國一向走在科技創新道路的前沿，這一點在其風險管理方面也有所體現。面對不斷的技術創新和即將到來的工業40趨勢，科技投入在風險管理體系中所占的比重正在不斷加大，這一現象帶來的直接效果是使風險管理更加科學化和體系化。另外，德國人依靠其天然的嚴謹思維模式和邏輯化的論證方式不斷在風險管理體系中加入數學化的思維，一方面使得管理模式的理論更加嚴謹化，另一方面使得風險管理通過數學表達的方式更加直觀化。一是加大風險管理的高科技投入。德國風險管理體系的高科技投入也是行業整體加大科技投入的一部分，這種趨勢目前隨著德國聯邦教育及研究部和聯邦經濟技術部發起的工業40革命而不斷得到提升，旨在建立一個更加靈活，更加智能的個性化數字化生產服務模式，以此引發傳統的業務轉型和強調更加嚴格的風險管控制度。以柏林水務為例，在技術上目前其污水凈化環節配置了最新的生物脫氮除磷技術，凈化能力處在國際領先水平，六個凈化處理設備日均處理約614萬立方米污水，并向柏林及周邊地區提供高質量的生活及工業用水。同時污水處理配置智能化的監控設備，能夠及時對水凈化過程中的潛在風險發出預警，并且把風險信息通過智能化的分析反饋給風險監控部門。

二是風險管理過程注重越來越精細化的管理操作。第一是對風險種類的劃分不斷趨于細致。傳統意義下的公共事業企業風險種類分類比較拘泥于固定的模式，理論上的劃分并不細致。但實際情況下的風險種類由于行業不同和市場環境的不同會出現差異。德國在這方面講求打破常規風險類別的固定模式，依據自身情況區別風險種類，制定風險級別，劃歸風險管理的優先權。第二是對風險管理流程的不斷細致化。以柏林水務的風險管理流程為例，其打破傳統意義下的風險管理流程模式，將風險管理流程分為了制定戰略決策，劃分風險管理任務，進行風險識別和風險分析，執行風險評估和風險治理，跟蹤風險狀況及作出風險比較等環節，并且在實施過程中打破常規的循環模式，允許中間環節的反復和強調不同部門的交叉協作。第三是風險評估機制不斷邏輯化、嚴謹化及公式化。在風險評估中，最重要的是評估風險事件發生的概率和風險事件造成損失的規模，量化事件風險。德國近幾年在風險評估上有兩個重要的趨勢：逐步偏向用量化模型分析各種風險事件的概率；在傳統風險模型的進一步開發下不斷研發新的風險數學模型。在風險評估環節，風險管理部門往往與金融部門相互協作，開發新的精算模型對風險作出數量化的直觀描述。風險精算模型在德國正逐步跳出只對保險及銀行等金融領域的風險研究而更多的參與到公共事業企業的風險管理中。比如現在在德國電力、燃氣、水務、通訊等公共行業中逐步成熟的RAROC、CR+、Cop-ula風險模型等。

1推進公共風險管理體系的法制化。德國把公共風險管理體系的建立納入到法律法規中，為其提供了重要的制度保障。從目前國內的現狀來看，進一步建立完善具體的法律法規，確立風險管理體系的法律約束力，提升風險管理體系和風險監督機制的法律地位，應作為我國公共風險管理的首要任務。法律制度上的完善將為公共風險管理營造良好的發展空間。另外，我國還應建立公正公開的公共風險防范司法程序，并應該有各級的規章制度相配合，為公共風險管理體系的建立提供各級法律法規保障。德國在這一方面提供了可以參考的依據。

2進一步加強公共風險管理的系統化建設。我國在公共風險管理的系統化建設上除了要解決管理流程、管理目標、管理原則、組織形式和管理文化等問題外，還需要不斷強調系統的智能性和協調性。針對智能性需要在管理操作上進一步細化風險管理流程，并確保流程的標準化和工業化，在條件成熟的情況下引入高效能的支持風險活動的系統模塊。在協調性上要進一步強化全面風險管理工作。

3進一步加強風險管理的科技投入及提高自身的技術研發能力。我國的風險管理體系應把加強科技投入作為一項長期的目標。我國的優勢在于政府有充足的資金實力，善于學習國外的先進技術，應當繼續發揮這種優勢。2014年10月10日，國務院總理李克強在德國訪問期間與德國政府共同發表了《中德合作行動綱要：共塑創新》。綱要中正式提到了兩國在工業40領域的合作及在能源、飲用水安全、污水處理等公共事業方面的技術創新合作，這是對我國公共風險管理提升科技投入，加強科學管理的重要機遇。另外，我國也應當在與先進技術合作的同時提高自身的技術研發能力，加強管理機構與研發機構的合作，通過項目合作等方式調動自身的積極性和創造性。

4風險評估走精細化和嚴謹化道路。目前國內的風險評估機制大多使用基于知識的分析方法及定性定量的分析，基于模型的分析方法在風險評估機制中有一定的發展但尚不成熟，模型的建立存在過于簡化，假設不充分，參數使用錯誤等缺陷，容易造成對風險的誤判。德國在風險評估中的建模分析已經逐步形成完整的體系。以2001年德國與一些歐洲國家企業及研究機構共同發起的CORAS項目為例，數學模型為風險評估的建模理論開辟了一個新的方向。近些年來德國又不斷嘗試使用精算模型解釋越來越多的風險問題，注重風險的跨行業人才培養。風險評估走精細化嚴謹化道路將是未來的發展趨勢，我國擁有在管理學、經濟學、金融學及法學的大量人才儲備，在風險研究方面應當注重跨領域的交流合作，不斷推進風險評估的精細化進程。

5風險管理做到職能兼顧，以人為本。我國在公共風險管理的過程中，除了要兼顧企業效益及公共職能，更重要的是要堅持以人為本、服務大眾的價值取向。結合德國的經驗，風險管理原則要體現全方位職能化的理念，風險管理制度的制定要能把企業利益、公共利益和公民權益有效地結合到一起，并且在操作中不斷強化這種意識，建立起基層人員公共意識的自覺性。這符合現階段我國科學發展的要求，有利于構建社會主義和諧社會。

6重視風險的兩面性，合理“利用”風險。在強調風險預防及風險管理的同時，還應注意到風險的兩面性。一方面，風險的不確定性帶來的是挑戰，這需要我國建立成熟的風險管理機制應對風險事件的發生。另一方面，風險帶來的是機遇，如何利用風險的這一特性，創造出額外的收益，在實際操作中盡可能地使利益最大化，也應當是我國未來風險研究的重要課題。從德國的經驗來看，風險管理向機會管理的偏重將是未來公共風險管理發展的重要方向，這給我們提出了更高的管理和技術要求。

文章來源：《中國行政管理》

責任編輯：雙艷珍