環(huán)境保護(hù)類中央專項(xiàng)資金的申報(bào)與使用管理問題探討

劉興華

摘 要：本文對環(huán)境保護(hù)類中央專項(xiàng)資金在申報(bào)與使用管理中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了分析，并根據(jù)問題產(chǎn)生原因提出了相應(yīng)的意見與建議，以確保專項(xiàng)資金的合理安全使用。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；中央專項(xiàng)資金；申報(bào)與使用管理

近年來，隨著國家對環(huán)境保護(hù)的逐步重視，中央財(cái)政每年在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域投入大量專項(xiàng)資金用于污染環(huán)境治理及環(huán)保設(shè)施改造升級，對改善環(huán)境問題、保障人民健康起到重要作用。但因我國環(huán)保領(lǐng)域工程項(xiàng)目建設(shè)起步較晚，其實(shí)施與監(jiān)管機(jī)制及相應(yīng)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)尚未健全，在專項(xiàng)資金申報(bào)與使用管理中仍存在一定的問題。

為使中央財(cái)政資金充分發(fā)揮其使用效益，本文對環(huán)境保護(hù)類中央專項(xiàng)資金（以下簡稱“專項(xiàng)資金”）的申報(bào)與使用管理中存在的問題及解決對策進(jìn)行分析探討。

一、專項(xiàng)資金申報(bào)

（一）申報(bào)中存在的問題

1）以完工項(xiàng)目申報(bào)專項(xiàng)資金，即將已完工項(xiàng)目作為新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目申報(bào)中央資金。

2）重復(fù)申報(bào)專項(xiàng)資金，即將已獲其他專項(xiàng)資金支持的項(xiàng)目重新組織包裝后再次申報(bào)專項(xiàng)資金。

3）虛報(bào)套取專項(xiàng)資金，即申報(bào)建設(shè)內(nèi)容及預(yù)算投資遠(yuǎn)超過實(shí)際建設(shè)內(nèi)容及預(yù)算支出，或?qū)嶋H實(shí)施內(nèi)容與申報(bào)建設(shè)內(nèi)容不一致，申報(bào)建設(shè)內(nèi)容因論證不足無法正常實(shí)施等，以套取中央財(cái)政資金。

（二）對策探討

專項(xiàng)資金申報(bào)出現(xiàn)以上問題的原因可以歸結(jié)為三種，一是項(xiàng)目申報(bào)審核不嚴(yán)，項(xiàng)目審批部門對項(xiàng)目真實(shí)性、可行性及與專項(xiàng)資金支持方向的一致性等方面未經(jīng)充分調(diào)查論證；二是問責(zé)機(jī)制不夠完善，違規(guī)申報(bào)成本較低，缺少制度約束；三是申報(bào)主體財(cái)經(jīng)法紀(jì)觀念淡薄。針對問題出現(xiàn)的原因提出以下對策和建議。

1）加強(qiáng)項(xiàng)目前期的審核論證，嚴(yán)把項(xiàng)目申報(bào)關(guān)。項(xiàng)目主管部門或?qū)徟块T應(yīng)按照相應(yīng)的專項(xiàng)資金管理辦法或其他相關(guān)要求，嚴(yán)格對申報(bào)方案進(jìn)行核實(shí)論證，通過專家論證、現(xiàn)場調(diào)研等方式，從項(xiàng)目與專項(xiàng)資金支持方向的一致性、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及預(yù)算資金合理性、項(xiàng)目實(shí)施條件可行性等方面把好項(xiàng)目申報(bào)關(guān)，從審核監(jiān)管層面杜絕虛報(bào)、重復(fù)申報(bào)等違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。項(xiàng)目審批部門對批復(fù)項(xiàng)目的真實(shí)性、可行性負(fù)監(jiān)管責(zé)任。

2）建立健全專項(xiàng)資金管理制度，完善問責(zé)機(jī)制。建立責(zé)任追究制，包括申報(bào)主體責(zé)任和審批部門責(zé)任，對違規(guī)申報(bào)者給予追繳資金、取消以后的申報(bào)資格或其他相應(yīng)處罰，加大違規(guī)申報(bào)成本；同時(shí)追究原審批部門責(zé)任，從源頭上杜絕違規(guī)申報(bào)行為的發(fā)生。

二、專項(xiàng)資金使用與管理

（一）專項(xiàng)資金使用中存在的問題

1.地方配套或企業(yè)自籌資金不到位

環(huán)保類專項(xiàng)資金的使用一般遵循“國家引導(dǎo)、地方為主”的原則，即各級政府或企業(yè)按比例配套或自籌一部分資金，但在項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過程中，部分項(xiàng)目實(shí)施仍主要依靠中央專項(xiàng)資金完成，地方配套或企業(yè)自籌資金不到位，最終影響項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模或效果。

2.項(xiàng)目管理不規(guī)范，專項(xiàng)資金使用存在安全隱患

1）項(xiàng)目招投標(biāo)違反相關(guān)規(guī)定，工程質(zhì)量及專項(xiàng)資金使用安全不能得到有效保障。主要表現(xiàn)為項(xiàng)目不公開招標(biāo)或招標(biāo)流于形式、弄虛作假，如有的單位自行組織招標(biāo)，關(guān)鍵環(huán)節(jié)操作不合規(guī)；有的單位招標(biāo)過程中存在陪標(biāo)現(xiàn)象；有的中標(biāo)單位缺少相應(yīng)工程資質(zhì)；有的單位中標(biāo)價(jià)與簽訂合同價(jià)格不一致等。

2）建設(shè)內(nèi)容變更調(diào)整不履行審批程序。主要表現(xiàn)為項(xiàng)目單位不按照批復(fù)的建設(shè)方案實(shí)施項(xiàng)目，在實(shí)施過程中擅自增減建設(shè)內(nèi)容或調(diào)整建設(shè)地點(diǎn)，致使項(xiàng)目實(shí)施效果及專項(xiàng)資金使用安全無法得到有效監(jiān)控。

3.專項(xiàng)資金使用不規(guī)范，違反相關(guān)財(cái)務(wù)制度

1）專項(xiàng)資金不實(shí)行專賬核算。如有的單位將專項(xiàng)資金與地方配套資金或自籌資金混用，均列在“預(yù)付賬款”“應(yīng)付工程款”等明細(xì)科目中核算，難以反映專項(xiàng)資金的實(shí)際使用情況；有的單位不設(shè)立專職會(huì)計(jì)人員，由無從業(yè)資格證書的人員兼任會(huì)計(jì)工作，導(dǎo)致無法進(jìn)行正常核算。

2）資金支出不符合專項(xiàng)資金支持范圍。主要表現(xiàn)為將專項(xiàng)資金用于生產(chǎn)性支出、拆遷補(bǔ)償或其他不相關(guān)支出，如有的單位將專項(xiàng)資金用于征地、拆遷安置及企業(yè)關(guān)停的獎(jiǎng)勵(lì)資金；有的用于管理費(fèi)、協(xié)調(diào)費(fèi)；有的用于庫房建設(shè)、企業(yè)生產(chǎn)原材料購置；有的用于市政管網(wǎng)建設(shè)、辦公樓裝修等與環(huán)保項(xiàng)目不相關(guān)支出。

3）將專項(xiàng)資金支付到個(gè)人賬戶，或以大額現(xiàn)金結(jié)算。主要表現(xiàn)為有的單位將發(fā)生的工程款、設(shè)備款等費(fèi)用直接支付到個(gè)人賬戶，或以大額現(xiàn)金支付，不符合相關(guān)財(cái)務(wù)管理規(guī)定。

4）資金支付不能提供合法有效的原始憑證。主要表現(xiàn)為有的單位支付的款項(xiàng)以收據(jù)入賬，未取得收款單位正規(guī)發(fā)票。

5）專項(xiàng)資金不按合同支付。如有的單位與A單位簽訂合同，但將款項(xiàng)支付給B單位；有的單位不按照合同規(guī)定的支付進(jìn)度及條款支付工程款，致使工程質(zhì)量及施工進(jìn)度不能得到有效保障。

6）部分項(xiàng)目支出不按國家計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。主要表現(xiàn)為項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告等的編制費(fèi)用遠(yuǎn)超過《國家計(jì)委關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目前期工作咨詢收費(fèi)暫行規(guī)定的通知》（計(jì)價(jià)格〔1999〕1283號）規(guī)定的項(xiàng)目前期咨詢費(fèi)用計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）專項(xiàng)資金監(jiān)管中存在的問題

針對以上專項(xiàng)資金使用中存在的問題，分析專項(xiàng)資金在監(jiān)管層面的問題及問題產(chǎn)生的原因。

1.項(xiàng)目缺乏全過程監(jiān)管

目前我國對環(huán)境保護(hù)類工程項(xiàng)目的實(shí)施仍缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，上級主管部門對項(xiàng)目的監(jiān)管仍停留于非例行性突擊檢查階段，各級主管部門存在重復(fù)檢查的現(xiàn)象，缺乏對項(xiàng)目實(shí)施全過程的監(jiān)管機(jī)制，如對項(xiàng)目招投標(biāo)、合同簽訂及執(zhí)行、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)的過程監(jiān)管有限，不能對項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)行有效監(jiān)督。

2.對項(xiàng)目實(shí)施效果缺乏有效的評估，項(xiàng)目驗(yàn)收流于形式

目前我國的環(huán)保類項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)仍不明確，同時(shí)缺乏有效的項(xiàng)目實(shí)施效果評估方法，使得項(xiàng)目驗(yàn)收流于形式，無法對項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益及環(huán)境效益等方面進(jìn)行全面評價(jià)，不能保證專項(xiàng)資金的使用效益。

3.缺乏相應(yīng)的問責(zé)制度

在對專項(xiàng)資金使用的監(jiān)管中，主管部門尚未制定明確的問責(zé)制度，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題多為責(zé)令其限期整改，而某些違規(guī)行為屬無法整改事項(xiàng)，如招投標(biāo)問題等，不能對項(xiàng)目實(shí)施主體起到約束作用。而某些地方監(jiān)管部門在發(fā)現(xiàn)問題后雖然對違規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行了處罰，如某單位未公開招投標(biāo)，當(dāng)?shù)匕l(fā)改部門對其進(jìn)行了相應(yīng)的罰款處理，但仍為治標(biāo)不治本，不能對專項(xiàng)資金的安全使用起到直接監(jiān)督作用。

（三）對策探討

針對專項(xiàng)資金在使用與監(jiān)管中存在的問題及問題發(fā)生的原因，對監(jiān)管部門和專項(xiàng)資金使用主體提出如下建議。

1.對于監(jiān)管部門

1）進(jìn)一步完善環(huán)保類項(xiàng)目實(shí)施方法、規(guī)范或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使得項(xiàng)目實(shí)施或評估驗(yàn)收有據(jù)可依。2）積極推進(jìn)環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目庫建設(shè)，做好項(xiàng)目儲(chǔ)備，規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)審批、方案編制、預(yù)算審核等前期工作。3）建立專項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施的全過程監(jiān)管機(jī)制，深入開展項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督檢查，不搞形式主義，不走過場，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)處理。4）制定專項(xiàng)資金使用問責(zé)制度，制度應(yīng)明確監(jiān)管部門及專項(xiàng)資金使用主體的責(zé)任與義務(wù)，對違規(guī)使用專項(xiàng)資金或項(xiàng)目未達(dá)到預(yù)期效益的采取相應(yīng)的處罰措施，并追究相關(guān)單位與個(gè)人的責(zé)任。

2.對于專項(xiàng)資金使用主體

1）強(qiáng)化財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識，認(rèn)真學(xué)習(xí)財(cái)經(jīng)法規(guī)，嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，規(guī)范資金收支核算，嚴(yán)格執(zhí)行專項(xiàng)資金管理辦法及相關(guān)財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)過程監(jiān)控，杜絕套取、挪用專項(xiàng)資金等現(xiàn)象發(fā)生。

2）在項(xiàng)目實(shí)施中嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目招投標(biāo)制、合同制、工程監(jiān)理制等有關(guān)規(guī)定，確保項(xiàng)目工程質(zhì)量，消除專項(xiàng)資金使用安全隱患。

3）嚴(yán)格按照批復(fù)的實(shí)施方案組織實(shí)施項(xiàng)目，開展定期進(jìn)度檢查，及時(shí)糾正項(xiàng)目進(jìn)度偏差，提高資金執(zhí)行效率，提升專項(xiàng)資金使用效益。

三、結(jié)語

環(huán)保類中央財(cái)政專項(xiàng)資金的投入對我國污染環(huán)境的改善起到了重要作用，并極大地帶動(dòng)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如何更好地使專項(xiàng)資金發(fā)揮其應(yīng)有效益值得我們進(jìn)一步深入探討，各級主管部門及專項(xiàng)資金使用主體應(yīng)高度重視，共同努力，使專項(xiàng)資金發(fā)揮其最大效益。