水權轉讓法律原則芻議

摘 要：水權轉讓是應對水資源危機、建設資源節約型和環境友好型社會的必然要求，是實現水資源優化配置的可行路徑。在構建水權轉讓法律制度的過程中，應遵循可持續發展原則和有償使用原則，兼顧經濟效益和生態效益。

關鍵詞：水權；取水權；水權轉讓；法律原則

我國“十三五”規劃提出“建立節水型社會、健全水資源配置體系、強化水資源管理和有償使用”，這是建設資源節約型和環境友好型社會必然要求，是應對當前世界水資源日益稀缺的良策。水資源已日益成為世界范圍內的稀缺資源，這種稀缺資源只在在優化配置的前提下，才能實現環境和社會的可持續發展。水權轉讓是實現水資源優化配置的有效途徑之一。

一、推進水權轉讓法律制度的重要意義

（一）水資源日益成為全球范圍內的稀缺資源。地球上的水資源包括海水資源和淡水資源，由于海水難以直接利用，通常所說水資源指陸地上的淡水資源。陸地上的淡水資源約占地球上水體總量的2.5%，而其中70%以固體冰川的形式存在于地球的南北兩極，加上難以利用的永凍積雪及高山冰川，地球上約87%的淡水資源是人類迄今無法利用的。真正能為人類所利用的淡水資源約占地球總水量的0.26%，主要是江河湖泊和地下水中的一部分。全球水資源不僅短缺，同時地區分布極不平衡。巴西、俄羅斯、加拿大等9個國家占了世界淡水資源的60%，約占世界人口總數40%的80個國家和地區嚴重缺水。[1]2011年10月31日，菲律賓嬰兒卡馬喬的誕生，標志著世界人口已突破70億。經濟社會的迅猛發展及龐大的人口需求使水資源日益成為世界性的稀缺資源。

水資源短缺的問題在我國同樣存在。我國水資源總量約為28000億立方米，總量雖然不小，但人均占有量卻只有世界人均水資源量的四分之一，在世界各國中排名百位以后，被列為水資源十分貧乏的16個國家之一。可見，加強水資源綜合管理，提高水資源利用效率，建立節水型社會，促進水資源可持續利用已經成為世界各國面臨的重大問題。[2]

（二）水權轉讓是實現資源優化配置的重要途徑。史尚寬先生主張，礦業權、漁業權、水權為物權，而且明確水權為用益物權[3]。水權所具有的用益性是水權轉讓的法理基礎。在我國，水資源屬于國家所有，作為國有自然資源之一的水資源，任何人不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓。面對水資源短缺的局面，為解決市場主體的用水問題，有效益的途徑是配置給市場主體水權，并允許市場主體根據其對水需求的變化，實現水權在市場主體之間的移轉。[4]因此，必須將水權界定為一種用益物權，并從水資源所有權中分離出來，通過水權轉讓實現其用益性，以緩解日益嚴重的水資源危機。

“十三五”時期是全面建成小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，全面構建資源節約型、環境友好型的社會，是“十三五”時期經濟社會發展的戰略舉措，而水權制度的建立與完善對促進工農業現代化和構建資源節約型、環境友好型的社會有著重要的理論意義和實踐意義。我國《取水許可和水資源費征收管理條例》第27條明確了取水權在符合法律規定的前提下，可以依法有償轉讓，這是水權轉讓的法律依據。為落實《取水許可和水資源費征收管理條例》，進一步推進水權交易，水利部起草了《取水權轉讓暫行辦法（征求意見稿）》，于2014年11月25日至12月26日面向社會公開征求意見。[5]征求意見稿對取水權轉讓的適用范圍、遵循原則、轉讓程序及轉讓費用等相關問題予以規定。

二、水權轉讓的法律原則

水權轉讓的法律原則，是指貫穿于水權轉讓過程中的、具有普遍適用效力的指導思想和基本準則，是法律原則在水權轉讓過程中的體現。[6]由于《取水許可和水資源費征收管理條例》是《水法》的下位法，《水法》的基本原則，如水資源國家所有權原則、水資源依法開發及合理利用原則、節約用水原則等，當然地規范水權轉讓活動。由于目前我國規定水權轉讓的法律法規較少，筆者認為，可以結合我國水資源工作的實際情況，參照現行法律體系，確定如下原則作為水權轉讓的基本原則。

（一）可持續發展原則。1987年，世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》中系統地提出了“可持續發展”的概念，將可持續發展定義為“既能滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”。可持續發展是一種長久、穩定的發展，不但從縱向歷史過程對發展提出了要求，也從橫向關系對經濟社會發展和生態保護提出了要求，是環境保護與經濟社會的協調發展，更是人與自然和諧平衡的穩定發展。水是人類生存必需的自然資源，隨著水危機的加劇，其稀缺性日益突出。水資源中的物質循環和能量流動有其固有的規律，其生產和凈化能力有一定限度，如果違背客觀規律，采用不可持續的生產方式和生活方式，不合理進開發利用水資源，就會造成既破壞環境資源、又影響經濟和社會可持續發展的惡果。

因此，在水權轉讓中，要堅持水資源可持續發展原則，在利用過程中加強對水資源的保護。水權轉讓既要尊重水的自然屬性和客觀規律，又要尊重水的商品屬性和價值規律，適應經濟社會發展對水的需求，統籌兼顧生活、生產、生態用水，以流域為單元，全面協調地表水、地下水、上下游、左右岸、干支流、水量與水質、開發利用和節約保護的關系，充分發揮水資源的綜合功能，實現水資源的可持續利用。[7]在對水資源開發利用的過程中，必須保護水資源的自身循環，防止對這一自然過程造成干擾和破壞。

（二）有償使用原則。長期以來，自然資源的供給缺乏經濟約束，自然資源的需求缺乏利益機制，進而導致自然資源的無價和浪費。[8]從法律上確立自然資源有償使用原則，是形成自然資源開發利用過程中經濟約束與激勵的基本起點，也是推進自然資源市場化的重要保證，是體現自然資源自身價值的重要途徑。有償使用原則應貫穿于水資源市場配置的整個過程和環節。

實行水權轉讓，首先應取得初始水權。除家庭生活用水權等依法自動取得以外，水權的初始取得大部分是依行政許可取得。由于水權系公權色彩濃厚的私權，水權的初始配置，主要依賴取水許可制度[9]。不能依水權的初始配置取得水權又急需用水的民事主體，可以通過水資源的二次配置取得水權，也即通過水權轉讓的方式取得水權，水權的初始配置是水權轉讓的前提。[10]

水權初始配置中堅持政府宏觀調控的原則，而在水權轉讓中，則應充分發揮市場在資源配置中的作用。要實現水資源有償使用原則，必須尊重價值規律，完善水權轉讓價格制度。價值規律是商品經濟的基本規律，價格圍繞價值上下波動是價值規律作用的表現形式。價值規律是市場經濟的核心內容，市場經濟就是由價值規律自發配置資源，使有限的資源優化合理地配置到各個生產部門，以實現供求平衡的資源配置方式。在水權轉讓過程中，要改變人們長期以來形成的“無水價、水廉價”的思維定勢，制定科學合理的水價體系，使水價隨著水資源的供求關系正常波動，從而實現水資源的優化配置。

三、兼顧經濟效益與生態效益原則

效益是人類經濟活動追求的目標。我國是水資源緊缺的國家，提高水資源利用效率是水權交易中必須關注的問題。但水資源作為一種戰略性資源，其上不僅賦存著經濟利益，更賦存著生存利益，水權的轉讓應兼顧經濟效益與生態效益，在開發利用中充分了解和尊重生態規律，在追求經濟效益的同時加強對生態環境的保護，注意維持自然界的生態平衡。

區別于水資源初始配置注重的公平原則，水權轉讓更注重效益原則。《水利部關于水權轉讓的若干意見》（以下簡稱《意見》）中指出，在確保糧食安全、穩定農業發展的前提下，為適應國家經濟布局和產業結構調整的要求，推動水資源向低污染、高效率產業轉移[11]。但水權轉讓不僅是一種經濟行為，也是一種社會行為，在轉讓過程中要實現多目標的開發和利用，即在開發利用中綜合實現經濟效益、社會效益和環境效益，平衡個人利益與公共利益、短期利益與長期利益、當代人利益與后代人利益[12]。《意見》中同時指出，水權轉讓必須首先滿足城鄉居民生活用水，充分考慮生態系統的基本用水，水權由農業向其他行業轉讓必須保障農業用水的基本要求。水權轉讓要有利于建立節水防污型社會，防止片面追求經濟效益。[13]

水是生命之源，它不僅是人類和一切動植物生存的必備要素，同時也是維持生態系統平衡的重要介質和載體，水資源本身及其所賦存環境構成的水環境是生態系統中最具影響力的子系統[14]。在自然資源的開發利用中，經濟效益與生態效益相互依存，表現為一榮俱榮、一損俱損的共生性。如果開發利用不合理，就會使自然狀態下的水循環發生演變，依賴于水循環而存在的生態系統也會相應發生變化，從而引發諸如斷流趨勢加劇、水質等級下降、生態環境惡化、洪水風險加大等等一系列問題[15]，由此使水資源逐步演變為不可再生資源。

我國水法已對這個問題重視起來，《水法》第21條規定：“開發利用水資源，應當首先滿足城鄉居民生活用水，并兼顧工業、農業、生態環境用水以及航運等需要。在干旱和半干旱地區開發、利用水資源，應當充分考慮生態環境用水需要。”《意見》中規定，為生態環境分配的水權不得轉讓，以及對公共利益、生態環境或第三者利益可能造成重大影響的不得轉讓。水利部《取水權轉讓暫行辦法（征求意見稿）》第9條列舉了8種不得轉讓的情形，其中包含“不利于水資源可持續利用”、“對生態環境、社會公共利益可能造成嚴重不利影響，補救措施不可行的”兩種不可轉讓的情形，體現了國家對生態環境的重視和可持續發展的思想。

參考文獻：

[1] 姚潤豐.占世界人口總數40%的80個國家地區嚴重缺水.http：//tech.sina.com.cn/other/2004-03-21/1706336904.shtml

[2][6][10]] 文學容（導師：屈茂輝；唐雙娥）.水權轉讓法律制度研究.湖南大學碩士論文.

[3] 史尚寬.物權法論[M].北京：中國政法大學出版社，2000，15.

[4][9] 崔建遠.準物權研究[M].北京：法律出版社，2003，332.

[5] 水利部：取水權轉讓暫行辦法（征求意見稿）http：//images.chinalaw.gov.cn/www/201411/20141126070718503.doc

[7][11][13] 水利部.水利部關于水權轉讓的若干意見[J].水利建設與管理2005.3，6

[8] 肖國興、肖乾剛自然資源法.北京：法律出版社，1999，26

[12] 裴麗萍.水資源市場配置法律制度研究.蔡守秋.環境資源法論叢.第一卷.北京：法律出版社，2001，137，109

[14] 溫剛、嚴偉中、葉篤正.全球環境變化.長沙：湖南科學技術出版社，1997，68

[15] 王偉中.中國可持續發展態勢分析.北京：商務印書館，1999，133