碳配額VS積分交易汽車新政引爭議

曹曉昂

特別報道

碳配額VS積分交易汽車新政引爭議

曹曉昂

ZEV積分政策和CAFC政策合并實施優點在于可以通過一個政策將燃油汽車減排和新能源汽車推廣都兼顧，而且對于企業來講有更高的靈活性，缺點受控于目前計算標準不同，兩個政策疊加交易難度大，新能源汽車抵消高油耗產生的負積分可能會使得部分企業降低改進油耗的動力等問題。且目前工信部、財政部、發改委政策體系不統一，希望新的政策管理機制落地之前要廣泛聽取企業等各方意見，充分進行技術與市場調研、評估各種政策選擇的利弊。

8月11日，一份由發改委發布的關于新能源汽車碳配額管理的內部“意見稿”被媒體披露，旋即引發了業界強烈的關注和各種議論。這份“意見稿”就是國家發改委辦公廳8月2日向相關部委、汽車企業及行業協會印發的一份面向汽車行業內部的征求意見稿《新能源汽車碳配額管理辦法》（以下簡稱“意見稿”），在這份意見稿中，發改委首次列出了其今后對于新能源汽車實施碳配額管理的基本框架和方案，并要求相關方在8月25日前提出反饋意見。此前，為及時回復發改委發布的這份“意見稿”，汽車行業各大機構中的許多人因此而提前結束休假開始進行相關的準備工作，而媒體的意外披露，使得行業內對于“意見稿”的“意見”開始被公開討論。

8月12日，能源與交通創新中心（ICET）在北京召開了一個名為“企業平均燃料消耗量（CAFC）與新能源汽車（NEV）積分管理機制圓桌討論會”，這個小范圍的行業會議原本的議題是關于“CAFC與NEV積分可否聯合管理”。在這個會議上，來自汽車企業的相關人員以及汽車行業的專家、學者將就“CAFC與NEV積分聯合管理對企業規劃與技術創新、政府管理難度、油耗目標以及新能源汽車目標的影響”展開探討，但由于《新能源汽車碳配額管理辦法》“意見稿”的意外披露，使得與會者最終圍繞如何降低汽車行業油耗、減少汽車排放污染等汽車行業的焦點議題進行了熱烈的觀點闡述和利弊討論分析。

汽車的新政

事實上，對于中國汽車產業的未來發展而言，當前所主要面臨的兩大任務分別是：降低污染物的排放和能源結構的調整。圍繞這兩大任務，工信部、環保部和發改委等國家有關部委都曾分別制訂了不同的監管政策和法規。

其中，涉及汽車能源結構調整、降低汽車燃料消耗的政策和法規主要有強制性國家標準《乘用車燃料消耗量限值》、國家行政管理政策《乘用車燃料消耗量評價方法及指標》、《乘用車企業平均燃料消耗量核算辦法》（CAFE法規）、《關于加強乘用車企業平均燃料消耗量管理的通知》等。國務院在2012年發布的《節能與新能源汽車產業發展規劃(2012―2020年)》被認為從國家層面確定了汽車全行業的燃料消耗目標。也就是說，無論是國家層面還是相關部委都已經有一系列“辦法”和“規定”對于提高燃油經濟性、降低汽車排放等技術等提升進行管理和懲治，但是由于這些“管理辦法”并不全面，且缺乏相關的法律依據，對于油耗和排放，管理機構無法出臺具體的措施，特別是獎懲辦法來督促車企落實而只有行政審批管理手段，不夠市場化，在現實當中的執行效果十分有限。因此，推動汽車企業采用有效辦法降低化石能源的消耗，如增強發動機燃油效率、推進新型動力系統、開發新能源汽車等，已成為相關政策制訂部門的當務之急。

而與此同時，隨著我國新能源汽車產銷量不斷增長，一方面，此前國家和地方層面的大規模財稅補貼已經難以為繼，許多人開始擔心，到2020年，一旦新能源汽車補貼政策退出，10多年來政府的持續支持和社會投資的付出是否會付諸東流。而另一方面，我國燃油汽車產能結構性過剩問題已開始凸顯。因此如何在補貼退出的情況下推動新能源汽車市場的發展，成為相關政策制訂者必須要面對的問題，而特斯拉的成功，使得借鑒美國加州經驗，讓廠家承擔推動新能源汽車義務，從供給側推動新能源汽車的持續發展成為政策制訂者可以借鑒的選擇方案。

今年7月，有消息人士透露，在一次行業會議上，工信部表示要“推進乘用車企業平均燃料消耗量和新能源汽車積分同步管理辦法的出臺”。也就是說，工信部今后將建立企業平均油耗與新能源汽車積分掛鉤制度，逐步建立市場化機制，引導企業加快新能源汽車生產推廣。而此次披露的《新能源汽車碳配額管理辦法》“意見稿”亦被業內認為是發改委要把新能源汽車的零排放積分和碳排放市場掛鉤。中國汽車技術研究中心新能源汽車與財稅政策研究室主任劉斌告訴記者，美國加州的“零排放汽車積分機制”就是要求“在市場上必須有一定比例的新能源汽車，通過這樣一種法案，強制讓企業將先進的汽車技術導入到市場里。”

如果仔細梳理流傳出的“意見稿”內容，我們不難發現，發改委此次提出的《新能源汽車碳配額管理辦法》主要是試圖建立一個可以實際操作的新能源汽車與傳統汽車間的碳排放交易的有效機制。其中，新能源汽車碳配額，是新能源汽車在使用過程中，相對于燃油汽車減少的二氧化碳排放量。國內汽車生產企業和進口汽車總代理商，可通過生產、進口新能源汽車生成新能源汽車碳配額，盈余部分可在碳排放權市場（下稱“碳市場”）賣出，缺乏的配額可在碳市場購買。“意見稿”主要針對的汽車企業為生產和進口燃油汽車達到一定規模的企業，而對于燃油汽車企業產銷未達到一定規模、但新能源汽車達到一定數量，且自愿納入管理的企業也可按此管理辦法執行。而發改委將根據規劃目標，對燃油汽車規模企業，設定新能源汽車與燃油汽車產銷量的年度比例，并折算為企業應繳的新能源汽車碳配額數量。發改委要求納入管理的車企每年要提交上一年度的新能源汽車碳配額報告。

由于碳排放交易市場預計將于2017年在全國范圍內啟動，發改委表示新能源汽車碳配額將通過明年啟動的全國碳排放權交易市場進行交易。因此，發改委對所新能源汽車實行的“碳配額管理”還有效規避了此前其他部委所制訂的各種相關“管理辦法”時所面臨的“上位法”缺失的法規難題。此外，如果碳配額政策得到強制執行，并明確、細化配額計算方式、目標值，相當于設定了一定期限內新能源汽車滲透率的下限，對新能源汽車行業而言將是重大利好。

在8月12日的“圓桌討論會”上，能源與交通創新中心（ICET）創始人兼執行主任安鋒公開評論了“意見稿”并表示，《新能源汽車碳配額管理辦法》的出臺和實施對于中國汽車產業的意義和影響甚至比當年汽車燃油經濟法規、汽車排放法規的出臺還要大，“如果實施，也許將成為影響中國汽車產業未來發展的最為重要政策法規，將使中國汽車產業發生翻天覆地的變化。”

擔憂與疑慮

由于相關信息披露得并不全面，在目前看來，無論是工信部的“積分交易”，還是發改委的“碳配額”都存在一些需要完善和落實的細節，而這也引發了許多人的擔憂。

首先是實施的難度問題。安鋒認為，中國有碳市場，也有CAFE的積分標準，現在要引進ZEV。但如何引進是難題。“積分和現成的碳交易以及CAFE怎么結合？”這三者在實際上非常相關，也是一個非常難的技術問題，涉及到多個機構的權利，另一方面，計算方法不一樣，管理體制也不一樣，“如果有很多積分機制同時存在，對于企業來說就有非常多的不確定性因素，另外也給企業提供了很多運用游戲規則的空間，這樣一來，也許并不能達到我們所需要能源、安全、空氣改善的目的。”作為第三方智庫機構，能源與交通創新中心（ICET）的創始人兼執行主任，安鋒多年來一直關注著交通領域的節能減排，通過把國際上比較先進的政策法規和標準引進到國內來推動中國的清潔、低碳、節能技術和政策，緩解全球氣候變化。從2013年開始，ICET就已經在比較全面地向中國介紹引進美國加洲的零排放汽車（ZEV）政策，安鋒認為，新能源汽車的目標跟節能汽車的目標是不一樣的，中國99%仍然是傳統汽車，傳統汽車對于實行中短期的能源安全和空氣質量目標化是非常關鍵的，還有二、三十年的路走，而且節能汽車更多的是企業升級換代，能夠讓中國企業取得真正的國際競爭力。“新能源汽車和節能汽車的目標并不完全一致，我們認為這兩個目標都應該要抓，不應該顧此失彼。”此外，安鋒還表示，中國汽車企業的結構復雜、數量龐大，新的政策管理不能過為復雜，否則將帶來監管的難度，兩個目標均難以評估與實現；

工業和信息化部產業政策司原副巡視員李萬里也參加了ICET組織的“圓桌會議”，他表示，現在的問題在于從一開始標準就不一致，企業面對的起碼是三方面的意見，一個是工信部的油耗管理辦法，一個是財政部提出的積分，還有就是發改委的碳交易。他認為，發改委提出“碳排放總量控制”的實施難度非常大，其困難程度甚至可能比此前在治理汽車排放污染的過程中遇到的困難還要多。“問題在哪？就是我們沒有把新能源汽車逐漸退出的政策和今后要銜接的政策之間進行有機的聯系。相關政策之間沒有聯系，就是他推他的，這邊政策上沒有銜接。如果一開始大家就不一致，而且各方面又沒有融合的可能性，我認為從碳排放總量控制這件事情，實際效果實施下來，可能會比治理汽車污染物排放的效果還差。”李萬里擔心，如果任憑其發展下去，很可能會還沒開始實施就胎死腹中。他希望，不僅是新能源汽車，包括傳統汽車，都應該融在全國體系的碳排放系統來計算交易，“汽車不要例外，一定要跟國家的碳排放、碳交易的處罰辦法完全一致起來，因為這是國家利益。”

曾長期研究美國加洲ZEV法規的劉斌則認為CAFé和零排放汽車法規應該分開實施。他表示，加洲之所以出臺零排放汽車法規是因為加洲政府認為在從傳統能源汽車向零排放汽車轉變過程中，存在市場失靈，需要借助政府之手加速零排放汽車的普及進程。其中，CAFé是建立在現有的先進技術逐步改進的能耗政策，而零排放汽車法規是獎勵敢于冒險者和技術創新的政策。此外，油耗標準的遵守和執法是世界性難題，由于無法有效監督執行，可能造成企業欺騙行為的泛濫。因此，“即使新能源汽車積分將來可以在市場上公開買賣，可能也找不到市場在哪，所以融合實施的后果可能是出現一個虛的市場，實際上企業得不到實際的好處。”

國家科技部863計劃電動汽車重大科技專項特聘專家王秉剛在會上表示，雖然“積分交易”和“碳配額管理”的側重點各有不同，但主要目標都是指向新能源汽車，最后都是落在企業上，都是鼓勵企業降碳減排，“鼓勵企業發展新能源汽車，還是要想個辦法把這兩個辦法放在一起弄成一個辦法，這樣對企業來說實施起來比較簡單，不必去面對很多部門。”

不過，尤其讓行業人士所擔心的是將新能源汽車的發展與傳統汽車的節能管理“混”在一起實施將引發的“標準放水”問題。安鋒認為，新能源汽車NEV納入CAFC達標核算，可以助力企業達標，尤其有利于新能源汽車企業，如果把NEV積分二次納入CAFC積分管理會消弱CAFC的節能作用。

根據國務院制訂的《節能與新能源汽車產業發展規劃(2012―2020年)》的要求，2015年，我國當年生產的乘用車平均燃料消耗量降至6．9升/百公里；2020年，當年生產的乘用車平均燃料消耗量降至5．0升/百公里。而在此前發布《乘用車燃料消耗量評價方法及指標》中，由于純電動車型和插電式混動車型可以5倍計入核算基數，被認為極大地降低了車企達到燃料消耗水平的難度，也就是說，企業只需要發展新能源汽車，而不需要在傳統車做很多努力就可以達到國家“5升”的標準，生產新能源車型成為車企燃料消耗水平達標的快捷通道，“而這對于5升的標準實際上是一個很大的放水。”安鋒表示，將新能源汽車的發展與傳統汽車的節能管理“混”在一起，將使得企業可以采取用電動車的積分“沖掉”傳統汽車的高排放、高能耗的負分。

我國在2013年通過《乘用車燃料消耗量評價方法及指標》等一系列行政管理辦法確定了CAFC積分產生機制，允許積分供本企業今后三年使用，但因為尚未明確企業間積分交易規則，造成了過去幾年，正負CAFC積分非常集中，達標企業產生大量正積分，負積分積累于少數幾家企業。目前，因為缺乏獎懲措施，且企業獲得的正積分遠遠大于負積分，積分的價值沒有得到真正體現，也沒有起到激勵企業進行節能技術升級的作用，在客觀上造成了近年來我國汽車油耗下降幅度趨緩的現實。而且，隨著整備質量的增加，部分企業油耗水平還有所提升——這些“不和諧”現狀已經引發了業界的持續關注。

事實上，加州零排放汽車積分規定主要有兩個方面，首先是強制規定ZEV占燃油車的比例，此外是積分可以在企業間進行交易，以此來推動廠家產銷零排放汽車，但如果將其與節能控制“混”在一起，可能會使得本來簡單易行的新能源汽車積分政策變得更加復雜。劉斌表示，任何油耗和新能源汽車積分的交換都會產生不可預測的后果，假如給新能源汽車的分值過少，則會降低廠家投資新能源汽車的意愿；如果交換值過高，將造成除了新能源汽車企業，其他企業都無法遵守標準，使得政策脫離實際而無法執行。

目前，在我國涉及汽車節能減排的政策法規中，強制性國家標準《乘用車燃料消耗量限值》明確了中國乘用車企的燃料消耗值目標，同時該標準還規定，不符合限值的車型，不能獲得《車輛生產企業及產品公告》許可，不允許在中國生產、銷售和注冊、使用。2014年，工信部在發布的《乘用車燃料消耗量評價方法及指標》中進一步明確了消耗量的評價方法。此外，為了有效降低汽車的能耗，工信部還發布過《乘用車企業平均燃料消耗量核算辦法》、《關于加強乘用車企業平均燃料消耗量管理的通知》，希望用來降低汽車企業的平均燃料消耗量（CAFC）。在這些相關的法規中，新能源汽車（NEV）已被納入CAFC達標核算，并成為部分企業燃料消耗量達標的助力因素，如果沒有NEV的計量，中國汽車企業要實現國家的中長期油耗目標將有極大挑戰性。在目前的中國市場上，SUV等高油耗車型銷量持續火熱，企業本來就缺乏升級節能減排技術、發展新能源汽車的內生動力，如果現在把新能源汽車積分也融合起來納入管理，是否會成為油耗不達標企業的“遮羞布”？是否會使得一些企業有機可乘，有“空子”可鉆，繼續躺在高油耗車上賺錢？——這些都是業界所關注的問題。

不僅如此，由于《新能源汽車碳配額管理辦法》對于一些具體細節尚未明確，如燃油汽車“規模企業”與新能源汽車“規模企業”的界定標準，燃油汽車規模企業的新能源汽車年度比例要求，以及新能源汽車碳配額的計算公式、交易價格、結轉方式等。這些隱藏在“意見稿”中的種種不確定因素也引發了業界的普遍關注。

業界的呼吁

由于汽車產業涉及范圍廣泛，相關人士呼吁，新的政策管理機制落地之前要廣泛聽取企業等各方意見，充分進行技術與市場調研、評估各種政策選擇的利弊，而目前決策過程的公開透明無疑也是一種進步。但如果政府部門不確定自身職能并充分利用市場，將難以擺脫不管則亂、一管就死的怪圈。

具體對于新能源汽車積分產生方式的設計，也需要進行深入研究，在價值設計與懲罰力度之間進行很好的權衡。“不管是CAFC還是NEV目標，明確的獎懲機制、有效的監督機制、及中長期穩定的政策環境是關鍵。”安鋒表示，政府需實行有效監督以杜絕“騙補”等類似行為，比如假冒的NEV積分獲取與交易等。此外，獎懲機制及力度需要與目標掛鉤，同時需為企業提供穩定的政策環境以進行中長期產規劃。

雖然業界對于有關管理機構的“汽車新政”尚存在一些疑慮，不過從另一個層面看，碳配額、積分交易，企業平均燃料消耗量（CAFC），圍繞“新能源汽車”即將出臺的一系列政策可以清楚地預示著，我國未來新能源汽車推廣政策將由主要依靠財政補貼鼓勵企業生產轉向通過市場手段和法律法規強制要求企業生產，以控制汽車有害氣體的排放，實現汽車能源結構的調整。不過，對于中國的汽車企業來說，在計劃采取的這一系列強制性政策中，《乘用車企業平均燃料消耗量》、《新能源汽車積分交易管理辦法》以及此次發布的《新能源汽車碳配額管理辦法》是同時實施還是合并實施將是困擾企業未來發展的最大問題。