邁向國家治理新常態(tài)的中國社團管理

丁軼++柯一鳴

〔摘要〕從數(shù)量分析上來看，中國公民的教育類、衛(wèi)生類和社會服務(wù)類結(jié)社權(quán)利容易在現(xiàn)有制度框架內(nèi)得到有效行使，而環(huán)保類、法律類、宗教類和涉外類結(jié)社權(quán)利則會受到較大限制。從制度分析來看，自1978年以來，當代中國的社團管理模式經(jīng)歷了三次大的變革，即從20世紀80年代的“放任模式”轉(zhuǎn)變?yōu)?0世紀90年代的“監(jiān)控模式”，進而轉(zhuǎn)化為21世紀以來的“試驗?zāi)Ｊ健保从吵鰢以谏鐖F管理中的“監(jiān)護型控制”與“有效治理”的二元并存思路。在國家治理新常態(tài)的背景下，要想實現(xiàn)社團管理水平的進一步提升，就必須在地方試驗常態(tài)化、社團立法常態(tài)化和制度化監(jiān)管常態(tài)化等三個方面努力。

〔關(guān)鍵詞〕國家治理新常態(tài)；社團管理； 數(shù)量分析； 制度分析

中圖分類號：D6329；F120文獻標識碼：A文

章編號：10084096（2016）02007107

一、引言

人在本質(zhì)上是一個社會動物，在滿足基本生理需要的同時，還有彼此聯(lián)合的社會生活需要。而滿足這種社會生活需要的手段是多種多樣的，其中，一個不可或缺的手段便是結(jié)社，即通過一定的組織化方式將具有共同興趣、關(guān)注、意愿或處境的人們集合起來，從而試圖實現(xiàn)某種特定的社會目的。正是由于結(jié)社對人們的社會生活必不可少，自近代以來，幾乎在所有國家的憲法中都明確規(guī)定了公民的結(jié)社權(quán)利，并將其作為基本的政治自由來加以保障。但由于在歷史、文化、風(fēng)俗和民情等方面存在著較大的差異，不同國家在社團管理方式及相應(yīng)的結(jié)社權(quán)利保障程度上呈現(xiàn)出了明顯的差別。

自1978年以來，中國進入了一個經(jīng)濟、政治和社會制度急速變革，一體化“國家—社會”結(jié)構(gòu)開始消解的大規(guī)模變遷時期。歷經(jīng)三十多年的改革，伴隨著國家從社會領(lǐng)域的主動退出，中國的社會結(jié)構(gòu)由此發(fā)生了劇烈變化，大量的社團開始涌現(xiàn)，這也構(gòu)成了Salamon[1]所謂的“全球結(jié)社革命”的重要組成部分。在此背景下，社團在中國的產(chǎn)生與發(fā)展，以及相伴隨的社團管理問題就成為了公眾和學(xué)界所關(guān)注的熱點議題。本文就當代中國社團管理的現(xiàn)狀、變遷及其特點進行理論上的概括、歸納和分析，在國家治理新常態(tài)的背景下，對中國社團治理現(xiàn)狀的未來走向和可能前景進行分析并提出建議。

二、社團的數(shù)量分析

在中國現(xiàn)有法律制度框架下，社團分為六類，第一類是具有社會公益職能，其運作方式和組織目標與國家高度相關(guān)，故更接近于國家機關(guān)派出機構(gòu)的社團，具體包括無需登記注冊的人民團體類組織

、免登記組織

、事業(yè)單位和地域性組織等；第二類是需要在民政部門登記注冊的社團（通常稱為民間組織），主要包括社會團體

、基金會和民辦非企業(yè)單位

。本文重點研究第二類，即在民政部門獲得注冊資格的社團。此外，還有四類社團：一是以企業(yè)形式注冊，但其運營方式、組織目標和實際功能更趨近于社團的企業(yè)；二是并未以任何形式在國家部門注冊的“草根（grass roots）組織”，即那些處于地方和基層，且遠離權(quán)力中心，由民間通過自下而上的方式所成立的社團，這類組織的活動領(lǐng)域和運作方式多種多樣，組織管理和制度設(shè)計具有較強的自發(fā)性、隨意性，從而獨立于國家的監(jiān)管之外，通過成員們的志愿參與來維系其存在和發(fā)展；三是國外組織在中國的分支機構(gòu)，具體包括外國商會和外國非政府組織在中國的項目機構(gòu)；四是在虛擬網(wǎng)絡(luò)中的虛擬社區(qū)組織，這類組織雖然因各種原因無法在民政部門得到登記注冊，但在實際運行中卻明顯體現(xiàn)出了社團的性質(zhì)與功能。

1共時性分析

根據(jù)民政部發(fā)布的《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計報告》，截至2014年，在民政部門登記的社團，全國共有61萬個。其中社會團體共有31萬個，包括工商服務(wù)業(yè)類34 099個、科技研究類16 923個、教育類11 412個、衛(wèi)生類10 060個、社會服務(wù)類44 630個、文化類30 101個、體育類20 848個、生態(tài)環(huán)境類6 964個、法律類3 270個、宗教類4 898個、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類60 202個、職業(yè)及從業(yè)組織類19 867個、國際及其他涉外組織類516個、其他類型45 946個。基金會共有4 117個，其中公募基金會1 470個、非公募基金會2 610個、涉外基金會9個、境外基金會代表機構(gòu)28個。民辦非企業(yè)單位共有292萬個，其中科技服務(wù)類15 110個、生態(tài)環(huán)境類398個、教育類163 681個、衛(wèi)生類23 404個、社會服務(wù)類42 244個、文化類14 148個、體育類11 901個、商務(wù)服務(wù)類5 915個、宗教類82個、國際及其他涉外組織類4個、其他類型15 308個。

尚未在民政部門注冊的社團往往因各種原因不能在民政部門獲得法人資格，大多數(shù)是在工商部門登記獲得企業(yè)法人資格，而有些組織則干脆掛靠在某個單位來展開活動[2]，如社區(qū)志愿者團體掛靠在一級社團下成為二級社團的組織成員，這些組織的數(shù)量同樣巨大。雖然這方面的確切數(shù)據(jù)資料極難獲得，但通過抽樣調(diào)查和訪談，有學(xué)者估計，早在2003年，如果以是否登記為“合法”或“非法”為衡量社團的界限，那么，在中國屬于“非法”存在的社團約占總數(shù)的80%以上[3]，除已經(jīng)登記注冊的，2003年中國的“草根組織”數(shù)量已經(jīng)超過了200萬個[4]。以這個數(shù)字為基準，鑒于近十年的迅猛發(fā)展，即便是保守估計，目前中國的“草根組織”的數(shù)量應(yīng)該至少已經(jīng)達到了400萬個。

如果從絕對數(shù)量上看，中國的社團總量無疑是十分龐大的，但相對于13億人口基數(shù)而言，卻低于世界平均水平。按人均計算，中國每萬人平均擁有社團（以社會團體計）數(shù)量為2個，而根據(jù)王名等[5]的研究顯示，即便是2001年，該數(shù)據(jù)在法國已經(jīng)為110個，美國為52個，巴西為13個，印度為10個，均遠高于中國。與政府發(fā)起的從事社會公益服務(wù)的事業(yè)單位、村委會和居委會相比，中國的社團數(shù)量也并不多。截至2014年底，中國共有社區(qū)居委會96 693個，村委會585 000個，在總量上遠遠多于已登記的社會團體。因此，從數(shù)量對比來看，中國社團的發(fā)展狀態(tài)并不成熟。

2歷時性分析

從歷時性分析角度來看，1978年全國性社團僅有100多個，而在改革開放之后，1989年全國性社團增至1 600個。1993年政府機構(gòu)改革直接導(dǎo)致了中國社團的又一次快速增長，到1995年底，全國各類社團已達20萬個。此后，伴隨著大規(guī)模的社團清理整頓，以及《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的修訂和頒布，在1999年，中國全年共登記社團9 192個，其中全國及跨省活動的社團僅有2個，注銷社團35 288個；到2000年，經(jīng)過撤銷、取締與合并，全年共登記社團9 858個，年末實有社團130 768個，比1999年下降4%。而從2002年開始，中國社團再次飛速發(fā)展。

總體上看，中國社團的發(fā)展較為平穩(wěn)，但按照活動范圍對其分布進行觀察，會發(fā)現(xiàn)這種平穩(wěn)并不平衡。具體而言，僅就在民政部門登記的社團來說，按照其社會服務(wù)范圍來劃分，共有工商服務(wù)業(yè)、科技研究、教育、衛(wèi)生、社會服務(wù)、文化、體育、生態(tài)環(huán)境、法律、宗教、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、職業(yè)及從業(yè)組織、國際及其他涉外組織，以及其他等類別。根據(jù)相應(yīng)年份民政部發(fā)布的《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計報告》，以民辦非企業(yè)單位為例，在2013年，科技服務(wù)類13 729個、生態(tài)環(huán)境類377個、教育類145 210個、衛(wèi)生類21 234個、社會服務(wù)類36 698個、文化類11 694個、體育類10 353個、工商服務(wù)類5 625個、宗教類94個、國際及其他涉外組織類4個、其他9 652個。而在2012年，上述數(shù)據(jù)分別為：科技服務(wù)類11 126個、生態(tài)環(huán)境類1 065個、教育類117 015個、衛(wèi)生類20 979個、社會服務(wù)類35 956個、文化類10 590個、體育類8 490個、工商服務(wù)類8 717個、宗教類132個、國際及其他涉外組織類49個、其他類型10 989個。

從中不難發(fā)現(xiàn)，不同類型的社團，不僅數(shù)量不一，而且其增速也不盡相同。一方面，教育類、衛(wèi)生類、社會服務(wù)類這三類民辦非企業(yè)單位占絕對多數(shù)，且增長較為穩(wěn)定；另一方面，環(huán)保類、法律類、宗教類和國際及其他涉外組織類的民辦非企業(yè)單位則數(shù)量較小且發(fā)育較慢。此外，中國的宗教類民辦非企業(yè)單位十分稀少，且近年來以較快速度遞減。同時，與西方不同，中國的民辦非企業(yè)單位中并沒有涉及政治問題的社團，同樣在社會團體的范圍中，也沒有找到任何一家“政治類團體”。

3從數(shù)量分析到制度分析

單純討論活動類型不同的社團規(guī)模及其增速，實際上只是在描述常態(tài)，更要看到?jīng)Q定不同類型社團數(shù)量及其增速背后的原因。在社會生活中較為活躍的社團往往也是活動范圍較廣、涉及面較大的組織，類似教育類、衛(wèi)生類社團，其規(guī)模龐大并不奇怪，但具有同樣特征的環(huán)保類、法律類和國際及其他涉外組織類社團的發(fā)育狀況則遠非如此。正如康曉光[6]所言，“民政部門登記注冊這類社會組織數(shù)量之所以偏少，是因為這類組織相對較為敏感。生態(tài)環(huán)境組織因為大多有倡導(dǎo)功能，很多組織甚至公開抨擊政府、干預(yù)國家政策，多采用一些另類、激烈的行為方式，政府對他們的管理相對也更為嚴格。國際及涉外組織因為涉及國家秘密、外交安全等問題，能夠登記注冊的組織也較少”。也就是說，社團的不平衡發(fā)展從側(cè)面折射出的是國家在維護政權(quán)穩(wěn)定與發(fā)揮社團公共服務(wù)功能二者間做出的選擇。

20世紀90年代以來，隨著市場和社會改革攻堅階段的到來，政府為了保障市場化改革的深入，對社團采取了一系列管理措施，這其中既包括常規(guī)化的行政管理條例和法律的頒布，又包括非常規(guī)化的清理整頓運動，而在上述層面進行的管制與規(guī)范活動，其直接影響是社團在這一時間段內(nèi)數(shù)量驟減。

三、社團的制度分析

如果說對社團數(shù)量的考察及分析屬于一種客觀方面的研究，那么，對社團的制度考察則有助于把握國家對社團的主觀態(tài)度及變化。本文以時間順序為主軸，將自1978年以來，當代中國社團管理政策分為三個時期，并梳理為三種不同的社團管理模式[7]。

1“放任模式”

這種模式盛行于20世紀80年代，當時國家改革開放的大幕剛剛拉下，暫時沒有對社團加以全面管制，亦缺乏相關(guān)的管理經(jīng)驗。于是，在1978年到1988年這10年的時間里，國家管理社會團體的主要法律依據(jù)仍然是20世紀50年代初期由政務(wù)院和內(nèi)務(wù)部先后通過的《社會團體登記暫行辦法》（下文簡稱《暫行辦法》）和《社會團體登記暫行辦法實施細則》（下文簡稱《實施細則》）。

由于在《暫行辦法》和《實施細則》中，既沒有規(guī)定社會團體需要相關(guān)的業(yè)務(wù)主管機關(guān)，也沒有禁止在同一行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立相同或類似的社會團體，更沒有禁止社會團體的分支機構(gòu)再行設(shè)立分支機構(gòu)，或否定社會團體可以設(shè)立地域性的分支機構(gòu)，這就導(dǎo)致在20世紀80年代出現(xiàn)了一種獨特的“分頭審批、多頭管理”的實踐模式，即“政府各部門根據(jù)自己的需要和部門利益，批準成立了一些社會團體，政出多門，比較混亂，社會團體也往往成了政府機關(guān)的延伸和‘后院。同時，社會團體沒有法人資格，掛靠在各個部門，社團出了問題要由部門承擔責任”[8]。

憑借《暫行辦法》和《實施細則》的庇護，在這種“分頭審批、多頭管理”實踐模式的作用下，“從1978年到1988年，中國的社團度過了自由自在、迅猛發(fā)展的10年”[9]。盡管在此期間，國家曾經(jīng)不止一次下文要求各級地方政府嚴格控制社會團體的發(fā)展數(shù)量，在1984年，中共中央和國務(wù)院就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于嚴格控制成立全國性組織的通知》，但由于這種類型的措施都是臨時性政策，不具有很強的約束力，因而很難達到徹底控制的目的。

本文把20世紀80年代的社團管理模式稱之為“放任模式”。言其“放任”，是因為在這個時期內(nèi)，國家對社團的發(fā)展實際上是持一種“睜一只眼，閉一只眼”的態(tài)度，既不公開表態(tài)支持，也不在具體的運行中加以反對。這是因為在當時，國家剛剛經(jīng)歷了文革浩劫，百廢待興，農(nóng)村和城市經(jīng)濟體制改革相繼鋪開，沒有時間和精力去關(guān)注和研究社團本身的作用與功能，于是，與其一開始就加以控制和防護，不如放任其發(fā)展，以便于詳細觀察，積累相應(yīng)的管理經(jīng)驗。因此，在幾乎整個20世紀80年代，國家的社團立法呈現(xiàn)出了近乎空白的狀態(tài)，不但管理手段貧乏，而且管理邏輯也比較模糊，相應(yīng)地，社團就在這樣一種混沌的制度背景下得到了迅速的發(fā)展，其背后的動力來源是社團本身而非國家意志。

2“監(jiān)控模式”

1989年國家對社團的態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的社團立法開始出現(xiàn)，其管理模式亦由“放任模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)控模式”。

1989年10月，國務(wù)院頒布了《社會團體登記管理條例》（下文簡稱《舊條例》），在這個改革開放以來的首個社團立法中，“雙重管理體制”（第8、9條）、“法人資格”（第12條）、“禁止重復(fù)設(shè)立”（第16條）等規(guī)定均已出現(xiàn)，確立起以監(jiān)控為主的管理思路，試圖將社團約束在不威脅政治穩(wěn)定的范圍內(nèi)開展活動。

20世紀90年代的改革實際上是20世紀80年代未完成的城市經(jīng)濟體制改革的繼續(xù)，屬于一種典型的強制性制度變遷。在1990—1991年、1996—1997年和1999—2000年間，發(fā)生了在全國范圍內(nèi)的三次大規(guī)模社團清理整頓運動，在整頓期間，諸如《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于清理整頓社會團體請示的通知》（國辦發(fā)[1990]32號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部門關(guān)于清理整頓社會團體意見的通知》（國辦發(fā)[1997]11號）和《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強民間組織管理工作的通知》（中辦發(fā)[1999]34號）這樣的政策性文件取代了《舊條例》成為了國家管理和取締社團的主要法律依據(jù)。并且，由于這類運動旨在追求短期內(nèi)某一特定目標的實現(xiàn)或任務(wù)的達標，而非遵循既定的規(guī)則、程序，具有極大的專斷性和任意性傾向，因此，此類社團清理整頓運動被認為是一種典型的運動式治理現(xiàn)象[10]。

而在多次的運動式治理之后，1998年，修訂后的《社會團體登記管理條例》正式出臺（下文簡稱《新條例》）。相比于《舊條例》，《新條例》的最大特點莫過于將《舊條例》中以登記管理機構(gòu)為主導(dǎo)的舊二元模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘怯浌芾頇C構(gòu)和業(yè)務(wù)主管部門共同負責、監(jiān)管的新二元模式。在新模式下，不但包括全國性社團在內(nèi)的所有社會團體都必須具備法人資格，而且成員數(shù)量必須達到法定條件，即個人會員必須50人以上、單位會員必須30人以上，同時設(shè)立地域性分支機構(gòu)的權(quán)利也被明確禁止。通過經(jīng)濟原則、擴散原則、滲透原則和過濾原則等治理技術(shù)的運用，國家試圖完全將社團置于自己的監(jiān)視和控制之下。

在“監(jiān)控模式”中，常規(guī)化的科層制管理與非常規(guī)化的運動式治理之間存在著巨大的張力，而這種張力運作的一個直接結(jié)果便是《新條例》的出臺，并由此正式形成了著名的“歸口登記、雙重負責、分級管理”監(jiān)管體制，其影響直至今日。受國家管理手段的單一性和管理邏輯的簡單性（即單純的嚴控和防范）影響，社團根本不可能在這個階段得到有效的發(fā)展。

3“試驗?zāi)Ｊ健?/p>

步入21世紀以后，國家對社團的態(tài)度又發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，從而形成了一種新的管理模式，本文稱之為“試驗?zāi)Ｊ健薄?/p>

引起這種轉(zhuǎn)變的主要原因可以從中國加入世界貿(mào)易組織之后的政府職能改革中去尋找。加入世界貿(mào)易組織之后，中國已經(jīng)日益成為世界經(jīng)濟的深入?yún)⑴c者，需要按照統(tǒng)一的游戲規(guī)則來從事相應(yīng)的活動。對于政府而言，在新形勢下必須轉(zhuǎn)變政府職能，力圖從原來無所不包的經(jīng)營型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣⒘疂崱⒏咝У墓卜?wù)型政府，從那些不必要管的社會領(lǐng)域中主動退出就成為了政府職能轉(zhuǎn)變的應(yīng)有之義。然而，如何在退出之后還能夠保證公共物品得到有效供給，就成為國家必須要面對的問題。面對新的時代背景和挑戰(zhàn)，國家主動轉(zhuǎn)變了對社團的管理模式，更為重視發(fā)揮社團在政府退位之后的公共服務(wù)功能，2004年以后，一種通過中央政府與地方政府互動的社團管理新模式，“試驗?zāi)Ｊ健钡靡詰?yīng)運而生。

在這種新模式中，社團發(fā)展的動力之源主要來自于地方政府。由于在《新條例》中對社團的成立設(shè)置了極高的準入門檻，這就使得那些意圖提供公共服務(wù)的社團面臨著諸如尋找業(yè)務(wù)主管部門困難、注冊門檻過高、運行資金匱乏、行政干預(yù)過大、管理程序繁瑣和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機關(guān)缺位等諸多難題，不同于中央政府，由于地方政府處于行政管理的第一線，既受到上級政府自上而下的政績要求壓力，又受到周邊地區(qū)水平方向上的發(fā)展速度競爭壓力，還會受到當?shù)孛癖娮韵露系男枨鬂M足壓力[11]，地方政府為提高公共服務(wù)水平，自然有動力和愿望來改進現(xiàn)有的二元管理體制，實現(xiàn)社團管理方面的制度創(chuàng)新。

21世紀以后，一些地方政府在社團管理體制方面的改革主要可以分為兩個方面，即“社會組織的登記注冊體制改革（部分組織無主管單位登記改革、社區(qū)社會組織備案制、商會組織異地登記）和社會組織的運行過程改革（ 政社合作、購買服務(wù)、扶持）”[12]。而在具體的實踐中，無論是沿海發(fā)達地區(qū)的廣東省、深圳市、上海市和溫州市，還是內(nèi)陸地區(qū)的北京市、南京市和云南省等地，均結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況和社會需要，對諸如針對行業(yè)協(xié)會、異地商會、公益性組織、草根環(huán)保組織和境外非政府組織等的管理事項進行了制度上的局部改革，極大地促進了社團的有序發(fā)展。其中，典型的例子莫過于廣東省和云南省：2005年12月，廣東省人民代表大會通過的《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》中，明確規(guī)定了行業(yè)協(xié)會的籌備成立可以直接向登記管理機關(guān)申請，而在廣東省民政廳于2011年下發(fā)的《關(guān)于進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》中，更是將《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》中的適用范圍擴大，規(guī)定從2012年7月1日起，除特別規(guī)定、特殊領(lǐng)域外，社會組織可以直接向民政部門申請成立；云南省于2009年底頒布了《規(guī)范境外非政府組織活動暫行規(guī)定》，規(guī)定了“組織身份備案”和“項目合作備案”制度，試圖通過這種方式正式將境外非政府組織納入政府的日常管理中，相比之下，在國家層面，有關(guān)境外非政府組織的相關(guān)立法卻是長期缺位的。

與此同時，中央政府在社團管理的制度創(chuàng)新過程中也發(fā)揮了積極作用。實際上，“沒有中央政府的默許，地方政府的那些改革是不可能付諸實踐的”[7]。而中央政府之所以敢于讓地方政府放手大膽地試驗和創(chuàng)新，實際反映出中國轉(zhuǎn)型時代的一個典型特征，即在一些事關(guān)改革穩(wěn)定大局的事項上，由中央政府直接啟動改革具有極大的風(fēng)險和不確定性，一旦釀成惡果往往無法彌補和挽回。因此，在社團管理這樣的重大事項上，通過地方政府試點、試驗和試錯就具有了無與倫比的制度合理性與實踐優(yōu)越性[13]。21世紀以來所形成的社團管理模式就可以稱之為“試驗?zāi)Ｊ健薄Ｒ环矫妫谶@種模式中，中央政府與地方政府之間存在著復(fù)雜的“授權(quán)—委托”關(guān)系，換言之，地方政府的行動權(quán)限是由中央政府授予的，自然需要在全國性社團管理體制的制度框架內(nèi)進行邊際調(diào)整與改革，而中央政府可以視情形隨時中止地方政府的試驗活動；另一方面，地方政府的政策試驗和制度創(chuàng)新又可以為全國性社團管理體制的未來改革提供寶貴的實踐經(jīng)驗，部分地方政府的試驗成果有可能為中央政府決策提供借鑒。

四、社團管理向何處去——基于國家治理新常態(tài)的未來展望

通過上述有關(guān)社團的數(shù)量分析和制度分析可以發(fā)現(xiàn)，國家經(jīng)過多年的社團管理，已經(jīng)取得了豐富的經(jīng)驗和教訓(xùn)，同時亦是在遵循著某些看不見的原則和技術(shù)來進行治理。教育類、衛(wèi)生類和行業(yè)協(xié)會類的社團發(fā)展比較順利，而那些具有對抗國家傾向，影響國家安全的環(huán)保類、維權(quán)類、法律類和涉外類的社團發(fā)展起來就顯得舉步維艱。就此而論，不難發(fā)現(xiàn)，國家在社團管理問題上，實際上會根據(jù)不同類型社團組織的資源掌控情況和潛在的挑戰(zhàn)能力而采取不同的態(tài)度及相應(yīng)的治理手段，從而顯示出了一種分類控制意義上的管理模式。與此同時，從制度分析中可以發(fā)現(xiàn)，國家對社團的態(tài)度其實是不斷變化的，會隨著不同時期國內(nèi)外形勢的變化和改革重心的轉(zhuǎn)移來相應(yīng)地調(diào)整對社團的管理政策，力圖保證國家治理能夠在一個可承受且可控制的幅度內(nèi)展開。總體而言，可以將這種隱藏在管理政策背后的價值取向稱為“監(jiān)護型控制下的有效治理”。一方面，之所以稱為“監(jiān)護型控制”，是由特定的“政黨—國家”政治結(jié)構(gòu)所決定，國家不能對社團抱有完全信任的態(tài)度，任其自由發(fā)展，而是要在保證有利于或至少不會影響到合法性生產(chǎn)的前提下，允許其適當發(fā)展；另一方面，之所以稱為“有效治理”，是因為國家會根據(jù)國內(nèi)外形勢和改革重心的變化，靈活地處理控制與發(fā)展、制度與實踐、中央與地方間的關(guān)系，及時化解社團管理中的諸多難題，從而巧妙地回應(yīng)了改革的需要，同時也將改革中所可能產(chǎn)生的風(fēng)險降低到了最小限度。

在未來的發(fā)展中，一個值得深思的問題是，在強調(diào)國家治理現(xiàn)代化和經(jīng)濟新常態(tài)的今天，國家應(yīng)該如何管理社團，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。在這個意義上，本文相應(yīng)地提出了國家治理新常態(tài)中的社團管理主張。

所謂的國家治理新常態(tài)是指，國家在治理社會的過程中，需要及時地、不斷地總結(jié)之前在治理中所獲得的經(jīng)驗和教訓(xùn)，進而將實踐中行之有效的措施、做法及模式固定化、穩(wěn)定化和制度化，從而保證國家治理能夠在常態(tài)中有效地運行下去。

1地方試驗常態(tài)化

在社團管理問題上，沒有一個世界通行的標準，在任何國家，結(jié)社權(quán)利的行使均不能威脅到公共秩序與國家安全，中國也不例外。因此，中國一步到位地直接移植“西方法治發(fā)達國家”，比如美、英、德、法、日的社團管理體制，不僅是不可能的，也是不現(xiàn)實的。當代中國的社團管理體制并不是固定不變的，而是隨著時代的發(fā)展而不斷變化，尤其到了21世紀以后，在國家愈加重視通過社團發(fā)揮公共服務(wù)功能的現(xiàn)實情況下，通過地方政府多種多樣的政策試驗與制度創(chuàng)新，中國的結(jié)社圖景呈現(xiàn)出了一幅新的畫卷，即在依然抑制社團的“外部效應(yīng)”（比如參與政治生活、平衡國家權(quán)力、表達政治不滿等）的同時，中國政府開始日益重視社團的“內(nèi)部效應(yīng)”，試圖通過社團提供多種多樣的公共物品，用以保證國家權(quán)力在有限退出之后，社會能夠形成基本的自治能力，并通過結(jié)社所形成的社會網(wǎng)絡(luò)，來培育社會成員間共同生活所必不可少的社會資本[14]。

就當前情況來看，通過地方政府的試驗來實現(xiàn)社會管理體制的“改革闖關(guān)”似乎僅僅是國家一時的應(yīng)對之舉，既沒有對地方政府試驗的具體范圍、權(quán)限和幅度提出過明確的規(guī)定，也沒有對試驗結(jié)果的選取標準予以清晰的界定，從而使得很多領(lǐng)域內(nèi)的地方試驗在不同程度上都存在著不充分性、難以推廣、同質(zhì)化甚至偽創(chuàng)新多、真創(chuàng)新少的窘境[15]。因此，強調(diào)國家治理的新常態(tài)，就是要求國家在未來必須對社團管理體制改革的地方性試驗加以制度化、常態(tài)化，既能使公民的結(jié)社權(quán)利在此過程中得到充分行使，又不至于破壞地方政府在試驗中的積極性和創(chuàng)造性，從而使得中央政府與地方政府間的互動實踐能夠真正得以穩(wěn)定下來，為改革和創(chuàng)新發(fā)揮出最大程度的貢獻。

2社團立法常態(tài)化

由于地方政府試驗基本上是在中央政府的默許下展開的，因而在目前的試驗中，絕大多數(shù)的改革都是政策層面的變動，而不是正式的地方性立法。由于政策本身就具有臨時性、應(yīng)對性、策略性等特點，這就導(dǎo)致即便那些起初得到地方政府扶持的社團，尤其是草根類組織、公益性組織、環(huán)保類組織，也根本沒有穩(wěn)定的預(yù)期和長久的規(guī)劃，從而使得目前很多社團的行為具有明顯的短視性特征，既不注重社團自身的自律化運行和規(guī)范化運作，又往往在日常活動中動用私人關(guān)系來與政府建立起各種各樣的非正式渠道和聯(lián)系，進而試圖通過這些方式來化解發(fā)展中的種種難題[16]。

雖然地方性的政策試驗已經(jīng)取得了長足的進步，但如果從國家治理新常態(tài)的視角來看，目前的成績還遠遠不夠，因為任何改革成果都需要進一步制度化，然后方能實現(xiàn)徹底鞏固。地方政府的試驗亟需通過立法的形式體現(xiàn)出來，而不能僅僅停留在政策層面。在這方面，廣東省、云南省和南京市等地已經(jīng)走在了前面，由于目前作為行政法規(guī)而存在的《新條例》的法律位階明顯高于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，因而在強調(diào)地方政府試驗成果需要立法鞏固的同時，如何保證地方政府立法不與中央政府立法相抵觸或沖突，就成為在實現(xiàn)社團立法常態(tài)化的改革過程中需要著重考慮的問題。

3制度化監(jiān)管常態(tài)化

從數(shù)量分析和制度分析中可以發(fā)現(xiàn)，由于社團發(fā)展較為迅速，國家在社團管理過程中往往愿意使用運動式治理這一典型的非常規(guī)化、反科層制的治理手段來予以應(yīng)對，其具體表現(xiàn)就是各種大小不一（既有全國性的又有地方性的）、持續(xù)時間不同（長則兩年，短則幾個月）的社團清理整頓運動，在整頓期間，原有的專業(yè)分工被打破，臨時性的協(xié)調(diào)工作小組成為了指揮中心，除了民政部門以外，諸如公安、國安、監(jiān)察、財政、衛(wèi)生、城管，甚至文體、科技、廣播、人民銀行等部門都被卷入其中，“統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、通力合作、整體推進”，此類治理手段的政治動員痕跡極為明顯。

社團清理整頓的實際效果卻并不明顯，現(xiàn)實情況是，各級政府這種“費時、費力、費錢”的清理整頓往往只能帶來短時間內(nèi)的成效，風(fēng)聲一過，大量社團（尤其是“草根組織”）又會涌現(xiàn)出來，往往使得政府疲于應(yīng)付。21世紀以后，隨著地方政府社團管理體制改革的政策試驗和制度創(chuàng)新活動的展開，全國性的社團清理整頓運動已經(jīng)銷聲匿跡，而在地方層面，這種清理整頓運動仍然不時發(fā)生。

強調(diào)國家治理新常態(tài)就是要求各級政府在具體的社團管理過程中，能夠?qū)⒅贫然O(jiān)管放在首位，通過多種多樣的政策試驗和制度創(chuàng)新，逐步降低各類社團的準入門檻（比如統(tǒng)一甚至取消業(yè)務(wù)主管單位限制，對部分社團實行備案制）、對公益性社團加以日常扶持（政府購買服務(wù)、提供專項資金）、完善社團的行業(yè)自律與自我評估、加強社團在相關(guān)政策乃至在國家立法中的發(fā)言權(quán)等等。而在這一過程中，國家的合法化吸納能力就會得到加強，不但能夠?qū)Σ煌纳鐖F加以重點識別和區(qū)分，而且在管理手段上也會趨于多元化，自然就會淘汰“出力不討好”的運動式治理方式。

五、結(jié)論

在社團管理問題上，歷經(jīng)改革開放三十多年的積累與摸索，中國的國家治理已經(jīng)取得了豐富的經(jīng)驗和豐碩的成果，形成了一套行之有效的社團管理體制和實踐模式。這套制度與實踐既非完全照搬西方國家的立法框架與管理模式，亦非完全隔絕于國際主流模式之外“閉門造車”。相反，隨著改革力度的不斷加深和國內(nèi)外環(huán)境的不斷變化，國家能夠及時、靈活地調(diào)整相應(yīng)的管理手段和治理技術(shù)，從而在保證社團能夠漸進發(fā)展的同時，又不至于對國家主導(dǎo)的市場化改革和合法性生產(chǎn)形成威脅。

尤其是在21世紀以后所形成的“試驗?zāi)Ｊ健敝校鐖F管理領(lǐng)域內(nèi)的國家治理實踐有形成新常態(tài)的趨勢，即在放手讓地方政府試點、試錯、改革的同時，國家會不斷地吸收試驗中的有利成果，力圖全面反映在中央政府未來的政策出臺和正式立法中，從而在“放任模式”、“監(jiān)控模式”和“試驗?zāi)Ｊ健敝猓型纬梢环N新的管理模式，即與“監(jiān)管型國家”[17]建設(shè)同步的“監(jiān)管模式”。在這種新模式中，國家與社團之間遠非是原來單行度的行政命令和支配的關(guān)系，而是一種建立在互通有無、信任協(xié)商基礎(chǔ)上的互利合作關(guān)系，直接的行政干預(yù)將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的政策調(diào)控，從而在國家與市民社會之間形成一種有機的融合與互嵌。在這個意義上，邁向國家治理新常態(tài)的中國社團管理，就其可能的發(fā)展前景而言，無疑更值得給出樂觀的期待。

參考文獻：

[1]Salamon， L M The Rise of the Nonprofit Sector[J] Foreign Affairs， 1994， 73（4）：109-122

[2]何增科中國公民社會制度環(huán)境要素分析[A]俞可平中國公民社會的制度環(huán)境[C]北京：北京大學(xué)出版社，2006.122

[3]俞可平中國公民社會的興起與治理的變遷[M]北京：社會科學(xué)文獻出版社，2001.204-205

[4]夏國美中國NGO的當代跨越[J]社會科學(xué)，2010，（3）：50-56

[5]王名，劉國翰，何建宇中國社團改革：從政府選擇到社會選擇[M]北京：社會科學(xué)文獻出版社，2002.105

[6]康曉光中國第三部門觀察報告[M]北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011.14-15

[7]鄧正來，丁軼監(jiān)護型控制邏輯下的有效治理：對近三十年國家社團管理政策演變的考察[J]學(xué)術(shù)界， 2012，（3）：5-26

[8]謝志平關(guān)系、限度、制度：轉(zhuǎn)型中國的政府與慈善組織[M]北京：北京師范大學(xué)出版社， 2011.160

[9]康曉光權(quán)力的轉(zhuǎn)移：轉(zhuǎn)型時期中國權(quán)力格局的變遷[M]杭州：浙江人民出版社，1999.103

[10]周雪光運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考[J]開放時代， 2012，（9）：105-124

[11]楊雪冬壓力型體制：一個概念的簡明史[J]社會科學(xué)，2012，（11）：4-12

[12]劉鵬從分類控制走向嵌入型監(jiān)管：地方政府社會組織管理政策創(chuàng)新[J]中國人民大學(xué)學(xué)報， 2011，（5）：91-99

[13]丁軼 “歷史—國家”視野下的制度變遷——對當代中國社團管理體制的再考察兼答閆東先生[J]中國非營利評論， 2015， （1）： 105-129

[14]羅伯特·D·帕特南使民主運轉(zhuǎn)起來[M]王列，賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001.102-104

[15]劉培偉基于中央選擇性控制的試驗：中國改革實踐機制的一種新解釋[J]開放時代， 2010， （4）：59-81

[16]趙秀梅中國NGO對政府的策略：一個初步的考察[J]開放時代，2004，（6）：5-23

[17]劉鵬比較公共行政視野下的監(jiān)管型國家建設(shè)[J]中國人民大學(xué)學(xué)報，2009，（5）：127-134

（責任編輯：鄧菁）