南通市養老服務業發展現狀分析

湯艷

摘 要：南通市面臨人口老齡化問題較全國其他地區形勢嚴峻。每4個人中就有一位60歲以上的老人，已達到深度老齡化。本文對南通市街道、社區、居家養老服務中心及養老機構等單位進行調研，采用問卷調查和深入訪談等方法，了解目前南通市養老服務業發展的現狀以及分析養老服務業發展中存在的問題。

關鍵詞：南通 社區居家養老 機構養老

基金項目：江蘇高校哲學社會科學研究項目：促進養老服務業發展的研究——以南通民辦養老機構為調查重點（項目編號：2014SJD646）的階段性研究成果

一、引言

進入本世紀以來，在短短的十幾年間，我國進入快速老齡化社會。人口老齡化是社會發展到一定階段的產物，隨著人口老齡化的不斷加劇，以傳統的家庭養老為主的模式正面臨著嚴峻的挑戰。社會經濟結構和家庭結構的變化導致養老服務功能逐漸由家庭向社會轉變，這一轉變包含了社會養老服務體系建設、養老保障體系構建、社區養老服務功能強化等一系列深層次的問題，特別是由于目前我國養老服務體系的發展還很不完善，所以構建完善的養老服務體系已成為亟待解決的突出問題。

國務院辦公廳于2011年底印發了《社會養老服務體系建設規（2011-2015）》，規劃中指出：“我國在十二五期間，基本建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調，以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐的養老服務體系，滿足多層次、多樣化的養老服務需求”[1]。

全球第一個，也是唯一一個被授予“世界長壽之都”稱號的南通是全國實行計劃生育政策最早并獲得成效的地區之一。1982年，南通就進入了老齡化社會，是全國最早進入老齡化城市之一，人口老齡化程度嚴重，南通市戶籍人口已經連續13年負增長，目前已進入老齡化快速發展期。

雖然近年南通市政府在健全養老保障體系，提高養老服務設施的規模和品質上取得了顯著的成績，但是，伴隨著社會經濟結構和家庭結構的變化，養老方式和消費習慣的轉變，養老服務設施需求和社會供給之間的矛盾日益凸顯。因此，促進南通市養老服務業發展的研究顯得極為重要。本文對南通市的社區居家養老、機構養老現狀進行分別分析。

二、南通市人口老齡化現狀及特點

到2010年12月，南通市60周歲以上老齡人口170.8萬人，占戶籍總人口的23.5%，超過江蘇省6.1個百分點，全國平均水平9.8個百分點。到2014年底，南通市60周歲以上老齡人口191.68萬人，占常住人口總數的26.27%，超過江蘇省5.7個百分點，全國平均水平10.4個百分點。截止2015年12月，南通市60周歲以上老齡人口197.12萬人，占戶籍總人口的27%，超過江蘇省7.89個百分點，全國平均水平11個百分點（見表一）。

從表一可以明顯看出，近五年來南通市老年人口增長迅速，原因在于：一是我國長期采取了計劃生育政策。二是由于南通市戶籍人口人口長期“凈流出”，已經連續13年負增長，加上年輕人中大部分人由于工作等原因選擇晚婚晚育甚至是不生育，導致“深度老齡化”與“少子化”并存。三是隨著科技的發展，生活水平和醫療水平不斷提升，人口的平均壽命也普遍提高。

三、社區居家養老的現狀及存在的問題

（一） 社區居家養老的現狀

居家養老和社區養老都是目前我國養老服務體系的一部分。居家養老是以家庭為核心、社區為依托、專業化服務為依靠，以上門服務為主要服務形式，為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內容的養老服務，涵蓋家政服務、生活照料、醫療保健、康復護理、家政服務、老年助餐、精神慰藉、法律服務等。其基本服務功能是以助餐、助樂、助伴、助為、助行、助醫、助法、助養為主要內容的八助服務。居家養老的服務對象主要可以分為兩種：一種是身體狀況較好、日常活動基本能自理的老年人，對這部分老年人主要提供老年食堂、家庭服務、法律服務等服務。另一種是生活不能自理的高齡、空巢、失能、半失能等老年人，對這部分老年人主要提供家政服務、送飯上門、家庭保健、緊急呼叫、精神慰藉、康復護理等服務。居家養老是由大連市首創，它大大解決了社會養老機構不足的困難。而社區養老是居家養老的重要支撐，是面向家庭短時間無人或者無力照料的社區老齡人提供服務，在社區設置社區日間照料中心、托老所、老年活動中心以及居家養老服務站等設施。目前我們常說的社區居家養老，實際上是指居家養老與社區照顧兩者的結合。

近年來，南通市已基本建成市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村居家養老服務網絡，能為60周歲以上老齡人提供生活、健康、醫療、教育等動態信息，并正在積極推進老年居家呼叫服務及應急救援服務平臺建設，目前全市已建成呼叫服務平臺8個，覆蓋1.1萬獨居、空巢老人。全市38個街道，185個城鎮社區，基本實現了每個城鎮社區都有居家養老服務中心或服務站，為滿足特殊老人的需要，全市各街道、社區正在逐步建設融文化活動、體育活動、醫療、衛生、康復等為一體的各類托老所、助餐送餐中心、日間照料室等，目前建成日托、助餐等居家養老服務點415個；市政府積極建立政府購買養老服務制度，以崇川區為例，崇川區政府購買居家養老服務補貼標準，為區戶籍年滿60周歲及以上的低收入家庭老人、70周歲以上無固定收入的重點優撫對象、80-89周歲重度失能、90周歲以上的四類人員，購買服務標準每人每月200元，區戶籍年滿60周歲及以上低收入家庭中的重度失能老年人補貼標準每人每月300元，目前全市已有8000多人享受了政府購買服務，市財政投入居家養老服務的資金正逐年增加。同時，南通市還鼓勵社會力量參與居家養老服務，目前市區參與居家養老服務的社會力量已經有好蘇嫂、安通、海盟金網、安吉通、澤旺家政等社會養老服務機構6家，它們為約3000名老人直接承擔居家養老服務，同時參加居家養老服務的加盟企業或社會機構已達1017家，有專（兼）職工作人員7300余人，已成為南通市居家養老服務工作不可或缺的力量。

（二）社區居家養老服務存在的問題

1.服務內容少，難以滿足老年人需求

在社區居家養老服務中，南通市政府出資，采取政府購買服務的形式，利用社會組織以及企業為老年人提供生活照料、醫療保健、康復護理、家政服務、精神慰藉等服務。但通過調查得知，目前所提供的主要服務還是停留在家政服務層面，而其他一些專業性較強的健康心理、康復護理、精神慰藉等服務雖然已經開設，但是由于資金和人力等因素，在實際操作上有很大的困難。例如不少社區服務站都有護理上門服務的項目，但是由于大多數社區服務站由于缺少相關專業的工作人員，因此難以提供上門護理服務。服務供給滯后于服務需求，無法滿足老年人的需要。

2.服務覆蓋面小，方式單一

政府購買居家養老服務的主要對象還僅限于一些生活特別困難的“五保”、“三無”、低保和低收入的“弱勢老年群體”，對符合條件的老年人免費提供服務，其他不符合條件的老年人需要自費購買服務，其收益群體主要是高齡、空巢的困難老人，而這部分人占整個老年人群不足1%，對于高齡、失能、半失能的老人來說，僅靠政府購買居家養老也無法滿足其養老需要。另外，以200元與300元的補貼方式，形式過于單一，沒有考慮老年人的家庭情況、健康狀況等因素，難以符合老年人實際。目前政府購買居家養老服務還屬于新興事物，在我國還處于探索階段，相關政策尚未規范化、系統化，缺乏合理的監督機制。

3.社區居家養老資金不足及來源不穩定

通過走訪調查發現，社區養老服務所需資金主要來源于政府補助、個人捐贈、社會籌集、適當收費等，雖然政府投入在逐年增加，但是與人口老齡化的發展速度相比還存在很大的缺口，因此各個社區居家養老服務中心普遍存在資金短缺的問題。政府購買服務是社區居家養老服務的工作重心，居家養老服務站除獲得市、區政府劃撥的居家養老服務運營補貼款外，幾乎沒有其他資金來源，同時社區還沒有建立利用個人捐贈和社會籌資機制。社區面向老年人的生活照料、文化娛樂等設施投入方面，還無法滿足老年群體的需求，特別是一些空巢、失能、半失能老人的吃飯問題還沒有從根本上有效解決。因此，資金短缺是制約居家養老服務快速發展的主要瓶頸。

4.專業人員缺乏，專業化水平低

目前在社區居家養老服務站主要有專職服務人員和志愿者兩類服務人員。專職服務人員主要是面向小區內的下崗、失業人員中招聘，這些人員雖然具有較強的責任心，但是沒有經過相關專業的培訓，缺少專業化知識和技能，居家養老服務中心雇用的專職服務人員數量不足且年齡偏大，缺乏創新意識和服務的激情。無法滿足老年人多元化的服務需求。社區服務站中的大部分志愿者和義工僅憑經驗和人道主義而提供服務，同樣缺乏專業的知識和技能，例如心理咨詢、臨終關懷等專業服務無法展開，不能充分、長效地發揮其作用。

四、南通市機構養老現狀及問題

（一）南通養老機構現狀

隨著家庭規模的小型化，家庭結構的核心化，人口流動的加速等都對傳統的家庭養老模式發起了挑戰，使機構養老成為一種日趨重要的選擇[2]。機構養老是指為老年人提供飲食起居、醫療、康復、生活護理、文體娛樂和健康管理等綜合性服務的機構。在我國機構養老的設施主要有老年人住宅、老年人公寓、養老院、護理院等。近年來，在市政府的高度重視下，南通市養老機構數量不斷增加、規模不斷擴大，養老服務水平不斷提高。截止2013年，南通市區共有養老機構61家，其中公辦養老機構28家，民辦養老機構33家，總建筑面積218549平方米，床位總數7861張，每百名老人擁有床位數約1.6張，入住人數3661人，占南通市區老年人的0.75%，入住率46.6%。南通市區養老機構現狀的具體情況見表2。

為了清楚了解南通市養老機構及入住情況，課題組成員攜帶問卷先后對南通市3家公辦養老院和7家民辦養老院拜訪調研，共對9位負責人、10位護工及103位入住養老設施老人進行訪談。調查員在聽取老人回答基礎上填寫了問卷中的各項內容，有效回收問卷為103份。樣本總數為103人，男性為32人，女性為71人，調查總體中，公辦養老機構居住的老人占樣本總數的35%，民辦養老機構居住的老人占65%；未婚的占6%，喪偶的占63%，離異的占31%。在老人年齡分布上，年齡在60-69、70-79、80-89以及90以上的老人年齡所占比例分別為2%、20%、51%和27%。在家庭結構上，孤寡老人、兩代、三世同堂、四世同堂、五世同堂的老人所占比例分別為7%、2%、44%、43%和4% 。在健康狀況方面，很好、好、一般、差的老人分別為8%、39%、31%和22%。在對養老機構滿意度上，滿意、較滿意、一般、不滿意的老人所占比例分別為33%、35%、29%和3%。在對老人滿意度進行調查時發現，老人物質生活上的滿意度普遍高于精神生活的滿意度。

（二）南通養老機構存在的問題

據2015年1月份民政部公開數據數據顯示，全國52%的民辦養老機構收支勉強持平，40%的民辦養老機構長年處于虧損狀態，盈利的養老機構只有8%。根據課題組通過對南通市7家民辦養老機構7位經營者進行訪談得知，南通民辦養老機構自身完善程度不足，不能滿足老年人多層次、多樣化需求。這些情況表明，民辦養老院經營困局亟待破解。

1.民辦養老機構利用率低，優質公辦養老資源不足

根據我們的調查南通市區養老機構和養老床位總體數量不多，而對于機構養老需求較低的農村，養老機構和床位的數量卻相對較多。調查中還發現，除個別提供高端服務的民辦養老機構入住率較高外，其他大部分的民辦養老機構由于在硬件、服務、費用上無法跟公辦養老機構相比，入住率普遍較低，而公辦養老院由于內部管理規范，政府監管嚴格，服務水平較高，所以目前南通市優質公辦的養老資源常常出現一床難求的局面。如：南通市陽光老年公寓。一方面是對居住環境不滿、價格貴住不起，另一方面是供不應求，這一矛盾使的養老機構的資源不能得到有效利用，床位閑置率高，造成資源的嚴重浪費，而真正有需要的老人很多不能入住養老機構，這一現象亟待需要解決。

2.民辦養老機構設施和服務不夠完善

到2015年底南通市養老機構共有230家，其中公辦養老機構110家、民辦養老機構120家，床位5萬余張（含社區），其中社會力量辦養老床位總數達到2.28萬張。近年來，南通民辦養老機構在政府的大力支持下迅速發展壯大，數量不斷增多，但是質量上卻良莠不齊。由于民辦養老機構受前期資金投入大、回收資金周期長等因素影響，規模一般都比較小，服務水平及設施條件都比較低，入住的老人雖然生活上有保障，但是，一些娛樂設施和生活設施卻得不到滿足。同時，民辦養老機構內嚴重缺少專業人員，特別是心理咨詢師、康復護理人員基本上沒有。據我們調查大多數民辦養老機構為降低運營風險，一般不提供專業的醫療護理服務，而主要是以簡單的生活照料服務為主，缺少“養醫結合”等的相關服務，這樣就導致生活能夠自理的老人受歡迎，而失能、半失能的老人多數難以入住，無法滿足南通市老年人的多元化需求。

當前，民辦養老機構經營陷入困局實質凸顯了整個社會養老危機。筆者認為造成民辦養老結構經營困難的原因：一是養老機構自身經營管理不善。二是政府監管不到位，缺少統一的行業標準和等級評級機制。三是優惠政策落實不到位。民政部出臺的《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，要求社會辦福利機構享受用地、用水、用電、電信業務等優惠價格。但是，地方政府在實際操作中落實不到位。

參考文獻

[1] 國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011-2015）[J]中華人民共和國國務院公報，2012（1）.

[2] 劉紅.中國機構養老需求與供給分析[J].人口與經濟，2009（4）.

[3] 彭嘉琳.我國養老服務業標準化建設現狀與問題分析[J].北京勞動保障職業學院學報，2013（40：24-28.

[4] 全國老齡工作委員會.中國老齡事業發展“十二五”規劃[Z].http：//www.chinanews.com/gn/2011/09-23/3349429.shtml.