從“民告官”看重慶法治政府建設

王君宏 常暢

建設法治政府是要讓人民群眾有更多的法治獲得感。而“民告官”則是法治政府建設的“試金石”，從側面看出法治政府建設的成果，也體現出人民群眾日益增長的法治需要和日益增長的法治水平。

從3月15日開始，一場密集的調研活動在市人大常委會副主任鄭洪的帶領下開展，調研主題是市政府法治建設情況。

在6天的調研時間里，調研組召開了7場座談會，分別聽取了專家學者，社會團體、行業協會、企業代表，市人大代表和政府職能部門的意見建議以及情況匯報，并到市公安局、市檢察院和市高級人民法院走訪調研。

6天7場調研座談會，“緊湊”的背后折射的是肩負著推進我市民主法治建設進程重任的市人大及其常委會對法治政府建設的強烈關注，并以人大之力強力推進。

“民告官"案件增長的背后

黨的十八大描繪了全面建成小康社會的法治藍圖：依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成。

十八屆三中、四中、五中全會分別對“加快法治政府建設”進行了部署，并勾勒出2020年“法治政府基本建成”的模樣：職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。

顯然，建設法治政府就是要讓人民群眾有更多的法治獲得感，而“民告官”則是法治政府建設的“試金石”。

因此，在市高級人民法院調研時，高院工作匯報中的數據格外令調研組關注。

2015年，全市法院受理的行政訴訟案件大幅增加，達到9756件，較2014年增長82%。同時，在民商事審判領域，老百姓已經敢于將行政機關作為被告告上法庭，2015年以行政機關為被告的民商事案件就有1801件。

而在2015年審結的8878件一審行政訴訟案件中，裁定不予受理、不予立案、駁回起訴三類案件共計2145件，占結案總數的24.2%，原告自愿申請撤訴共計2287件，行政機關敗訴率為9%，較2014年下降0.5個百分點，行政行為變更率14.3%，較2014年下降6.9個百分點。

2015年，全市法院對規范性文件提出附帶審查的案件19件，其中裁定駁回起訴8件，判決駁回訴訟請求9件，原告撤訴2件。19件案件中共對14件規范性文件提出審查請求，無一例判決有關規范性文件的合法性。

另一組數據，同樣令人印象深刻。

過去，在行政訴訟中，長期存在“告官不見官”的現象，這既不利于矛盾糾紛的化解，也不利于紓解原告與行政機關的對立情緒。更重要的是，政府官員長期不出庭，容易對違法行政的后果心生麻木，產生“敗訴了反正不丟自己的臉”的心態。

而這種情況正在改變。

2015年，全市法院通知負責人出庭應訴1539件，在已開庭審理的1318案件中，行政機關負責人出庭826件936人次，同比上升188%。

“這些數據，說明老百姓的法治意識在不斷增強，對法治的公平公正信心更足，遇到問題和矛盾更希望通過法律的途徑解決，也有力說明了政府部門依法行政的意識和能力提高了。”市高法院副院長黃明耀在向調研組匯報時如是說。

在調研座談會上，無論是專家學者還是社會團體、行業協會、企業的代表，或者是市人大代表，大家在發言時普遍認為，我市法治政府建設取得了新進展，政府依法治理能力穩步提升。

市委頒發的《全面推進依法治市的意見》在政府及其職能部門得到了較好的貫徹落實，行政決策更加科學化、民主化、制度化、常態化。在中共中央《全面推進依法治國決定》出臺之后，市政府按照中央要求進一步完善了行政決策程序規定，在集體決策、民主討論、公眾參與、專家論證、風險評估、責任追究等方面亮點紛呈，初步形成了上下聯動、左右協調、統籌推進的體制。

出臺了《行政機關規范性文件管理辦法》，完善了規范性文件審查備案制度，加大了審查力度，確保行政規章的質量，強化針對性、實效性、協調性和系統性，清、廢、改、立有序推進。

公布10類市級行政權力清單，明確取消了63項行政權力。將701項可由市場主體、民事主體自己決定的事情排除在權力清單之外，對涉及15個部門的113項重疊交叉的權能進行整合，明確規定每個事權只能由一個部門行使，對907項既可由市級行使也可由區縣行使的權能統統下放到區縣。負面清單工作有序推進。

“這些看得見、摸得著的舉措，使政府由管理主導型向服務主導型轉換，收到了好的效果。”市現代經濟科技研究院院長易超說。

“一把手”出庭應訴仍然不理想

今年元旦前，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，為未來五年法治政府建設制定了具體的路線圖和時間表。

“重慶法治政府建設一路走來，取得了不小的成績。但也要看到，距離目標還有不小的差距。要努力破除法治政府建設的‘瓶頸。”調研座談會上大家表達了共同的期許。

黃明耀在發言時希望“民告官”的案件，行政機關負責人自己來出庭，而不是總是讓下屬來。

黃明耀說，雖然從全市層面而言，行政機關負責人出庭應訴比例大幅上升，但是“一把手”出庭應訴情況依然不甚理想，市政府職能部門負責人出庭應訴則更為罕見，一般都是單位的部門員工來出庭。

“新《行政訴訟法》出臺后，行政訴訟原告對行政機關負責人出庭抱有很高的希望，大量案件原告對負責人不出庭提出了異議，而且由此對行政機關和法院產生抵觸情緒，影響了審判活動的順利進行。”

“行政首長主動坐上被告席，讓群眾看到了依法行政的真誠態度、責任擔當和實際行動。”黃明耀說，“民告官”是群眾與政府官員的平等對話，也是對行政行為的一種監督。行政負責人出庭，充分體現了行政機關對司法的尊重，既利于接受司法監督，也利于聽取司法機關的司法建議，改進依法行政工作。

在這方面，巴南區走在重慶前列。

2014年8月29日，巴南區政府區長陳剛出庭應訴一林權登記案件，成為重慶主城區第一位出庭應訴的區政府主要領導；2015年6月22日，區政府常務副區長宋葵出庭應訴一征地案件。

在區領導帶動下，巴南區政府各部門、各鎮街的負責人紛紛主動出庭應訴。2015年，該區各級行政機關負責人出庭應訴案件33件，占行政應訴案件的近三分之一，行政負責人出庭應訴率提高了34%，取得了較好的社會效果和輿論效果。

專家建言：遏制任性用權濫用職權

黨的十八大指出要“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”，并將誠信提升到社會主義核心價值觀層面。

市工商聯的彭君適在座談會上表示，“在工作中，我們了解到有的地方政府和部門用權任性，說到做不到、履約不及時。”

最典型案例莫過于在招商引資上，有的地方政府政策多變，吸引投資前許以優惠政策，投資以后卻不兌現承諾，有的政府因為換屆或人事變動而不履行上屆或前任的約定，有的在城市建設規劃上隨意性大，定了又變，讓投資經營的企業苦不堪言。因此，“要加強政務誠信建設，推進社會信用體系建設，人大也要加大監督力度，監督政府誠信。”

市社科聯的胡耘通認為，重慶在法治政府建設過程中，還需要進一步完善重大決策公眾參與機制，重視規范性文件制定程序中征求意見環節，“不應限于調研走訪、征求部門意見等傳統形式，還應采取多種手段鼓勵社會各界積極參與行政決策。”

“部分規范性文件查詢不便。”市總工會的王平說，現實生活中，人們普遍感覺到調整具體法律關系的不是法律、法規而是大量的紅頭文件，這些文件主要出自于政府的各個部門。比如，上年度社會平均工資、居民可支配收入、最低生活保障等。又如，二孩政策出臺了如何辦理生育手續、社會撫養費還收不收，義務教育學校劃片后哪個片區讀哪個學校等。

很多職工反映，這些規范性文件在官方網站不易查、查不到，電話號碼也找不到，打不通。王平建議，要進一步加強政府信息化建設，確保政府信息公開。

“基層執法隊伍力量較為薄弱。”市人大代表周利認為，基層執法隊伍素質參差不齊，部分執法系統準入門檻較低，法律基礎和法律素質不高，造成執法人員對法律理解不夠深刻，進而造成量罰不當。如對同一違法行為。不同執法人員處罰結果不相同，就有失公平公正。

西南政法大學教授譚宗澤也認為，基層執法方面，存在著濫用職權現象，有的地方利用行政執法手段來達到一定的行政任務，最終導致行政糾紛。

“要不斷提高執法隊伍特別是基層執法隊伍的素質，把建設一支高素質的行政執法隊伍當作一項長期的任務來抓。”周利建議。

法治政府建設只有進行時，沒有完成時

今年5月下旬，重慶市人大常委會將聽取和審議市政府關于法治政府建設情況的報告，這是市人大常委會本年度一項重要監督內容。此次調研印為此做準備。

據了解，此次調研重點圍繞7個方面的內容開展：市政府及其工作部門依法全面履職的情況，推進依法行政制度體系建設的情況，推進行政決策科學化、民主化、法治化建設的情況，嚴格規范公正文明執法的情況，加強行政權力制約和監督的情況，依法化解社會矛盾糾紛的情況，增強法治思維和依法行政能力的情況。

按照市人大常委會開展市政府法治政府建設情況調研的實施方案，從3月到S月，市人大常委會除了召開座談會調研外，還會通過走訪的方式到相關部門和檢察院、法院以及部分區縣開展調研，并委托市社情民意調查中心開展關于市政府法治政府建設情況民意調查，委托區縣人大常委會開展調研。

鄭洪在調研中說，法治政府建設必須持之以恒、長抓不懈，要取得群眾感受得到的成效。

為了培育重慶“法治”這顆參天大樹，在全社會建立起法治信仰，重慶市人大常委會一直以來也作出了不解努力。

2013年，重慶市人大常委會在全國首開先河，對地方性法規進行一次全面的、集中的、系統的、深入的清理。

2014年，重慶市人大常委會開展了對市政府關于企業發展法制環境工作的評議，對全市現行有效、涉及企業發展法制環境的789件政府規章和規范性文件進行評估。

2015年，重慶全市人大聯動開展對政府規范性文件備案審查工作評議，6901件“紅頭文件”被廢止。

“建設法治政府，我們既要有時代的緊迫感和歷史的責任感，同時也必須擁有足夠的耐心。法治政府建設只有進行時，沒有完成時，依法治國永遠在路上！”鄭洪的話語鏗鏘有力。他表示，市人大常委會今后每年都要聽取市政府關于法治政府建設情況的報告，并成為常態。通過人大有力監督，促進問題有效解決，加快推進法治政府建設步伐。

（編輯 劉金川）