農村土地旅游化流轉的影響分析

胡 芬，李 季

(湖北大學商學院，湖北武漢 430062)

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農村土地旅游化流轉的影響分析

胡 芬，李 季

(湖北大學商學院，湖北武漢 430062)

摘要界定了農村土地旅游化流轉的基本含義，分析了農村土地旅游化流轉為農村和農民群體帶來的影響：農村土地旅游化流轉提升了農村產業結構，創新了農村就業形式并提高了農村土地的利用效率，但同時也帶來了農地過度非糧化、土地價格上漲、土地流轉收益分配不公、農村生態環境遭到破壞等諸多不利影響。提出了農村土地旅游化流轉的優化策略，為農村土地旅游化流轉的相關政策制定提供一定理論依據，進一步優化鄉村旅游中土地流轉的科學性和可持續性。

關鍵詞旅游化流轉；農村集體土地；鄉村旅游

自中共十八大提出“新型城鎮化”戰略以來，農村的城鎮化問題再次受到越來越多的關注，鄉村旅游的發展已經成為我國農村新型城鎮化的重要途徑之一。2015年10月，國家旅游局局長李金早提出“實施旅游扶貧，助力全面小康”，實質也是通過鄉村旅游的蓬勃發展來帶動廣大農村區域的經濟和產業結構轉型，從而實現以共同富裕為目標的新型城鎮化。鄉村旅游的發展是建立在農村土地利用和流轉的基礎之上，在不改變農村集體土地所有權的前提下將土地功能向多元化發展。但是由于目前農村土地流轉模式和相關法律法規的不完善，農村土地旅游化流轉在為農村地區帶來諸多效益的同時也產生了一系列的負面影響。鄉村旅游與農村土地流轉如何有效結合，并充分發揮旅游業對美麗鄉村建設的帶動效用已經成為亟待解決的問題。筆者從農村土地旅游化流轉的基本含義入手，分析了農村土地旅游化流轉的積極影響和消極影響，提出了農村土地旅游化流轉的優化策略。

1鄉村旅游與農村土地流轉

作為將農業和旅游業緊密結合的旅游方式，鄉村旅游在發展的過程中需要將農村土地進行規?；洜I和多元化發展。由于我國特有的土地產權制度的限制，使得在發展鄉村旅游的過程中需要對農村集體土地進行經營權和收益權等權能的流轉。

1.1鄉村旅游由于各國學者對“鄉村”概念的理解有所不同，目前對鄉村旅游的概念并沒有標準界定[1]，歐洲聯盟(EU)和世界經濟合作與發展組織(OECD)將鄉村旅游(Rural tourism)定義為發生在鄉村地區的旅游活動，并進一步認為“鄉村性(Rurality)”是鄉村旅游整體推銷的核心和獨特賣點。

國內對鄉村旅游的定義也有很多，但大多都是圍繞旅游吸引物與旅游功能來界定的。2004年在貴州舉行的鄉村旅游國際論壇上，學者們得到了比較統一的結論，認為我國的鄉村旅游應涵蓋以下3點：①獨具特色的鄉村民俗民族文化是鄉村旅游的靈魂，以此提高鄉村旅游的多樣性；②經營主體是農民，充分體現“住農家屋、吃農家飯、干農家活、享農家樂”的民俗特色；③鄉村旅游的目標市場應主要定位為城市居民，滿足城市人返璞歸真、回歸田園的心理需求。

1.2農村土地流轉我國實行的土地產權制度是公有制，且土地所有權與使用權可以分離。農村土地涉及的范圍較廣，我國城市管理法規定農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于農民集體所有[2]。從權屬關系來看，農村土地包括國家所有和集體所有兩部分，國家所有的農村土地流轉主要取決于政府，流轉性一般較弱，而鄉村旅游開發中涉及到的主要是農民集體所有的土地，因而該研究對象僅限于農民集體所有的農村土地。目前我國農村集體土地按用途主要劃分為農業用地、農村建設用地和未利用地3類，具體分類見圖1。

圖1　農村集體土地分類Fig.1　Classification of rural collective land

我國土地承包法規定通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采用轉包、出租、互換、轉讓等方式進行流轉。2004年國務院頒布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中強調，“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。目前學術界對于農村土地流轉的內涵并沒有統一的觀點，主要可以分為兩種類型，第一種是狹義的農村土地流轉，是指土地權利的轉讓，即附設于土地之上的各種權利在不同的權利主體之間發生轉移的現象或行為；第二種是廣義的土地流轉，即除了包括土地權利的流轉外，還包括各種土地功能的轉變，例如農用地向集體建設用地的流轉[3]。

1.3農村土地旅游化流轉吳冠岑等[4]在研究鄉村旅游的開發與農村土地利用時提出了“鄉村土地旅游化流轉”的概念，主要指在發展鄉村旅游的過程中涉及到的農村集體土地的流轉。根據研究需要，這里將農村土地旅游化流轉定義為：按照我國相關法律規定，遵循公平、自愿、有償原則，在不改變農村集體土地所有權權屬性質的基礎上，將農村集體土地經營權或使用權部分或全部移轉給其他從事旅游生產和發展的農戶或其他個人或經濟組織的過程。參與農村土地旅游化流轉的主體包括農戶、農村集體經濟組織、農村各類專業合作組織以及旅游企業等，流轉對象主要包括農業用地、農村建設用地和未利用地，流轉方式主要有轉讓、轉包、入股、互換、出租、股份制合作、反租倒包等[4]，流轉目的在于實現農村集體土地的旅游觀賞、旅游服務等相關功能。

2015年12月10日，國土資源部住房和城鄉建設部、國家旅游局聯合發布了《關于支持旅游業發展用地政策的意見》。其中重點指出要引導鄉村旅游的規范發展，在符合相關規劃的前提下，農村集體經濟組織可以依法使用建設用地或通過土地流轉的方式與其他單位和個人共同經營旅游接待服務企業。同時，城鎮和鄉村居民可以利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營。農村集體經濟組織以外的單位和個人，也可以依法通過承包經營流轉的方式，使用農民集體所有的農用地、未利用地，從事與旅游相關的產業。該意見表明農村土地旅游化流轉已漸漸引起國家頂層設計層面的重視，且政府將逐步引導其走向合理化與規范化，這為系統解決鄉村旅游用地問題提供了可能。

2農村土地旅游化流轉的影響

農村土地旅游化流轉的過程中，從經濟、社會文化和環境等多方面對當地農村和農民產生了不同程度的影響。由于目前我國農村土地制度的不完善和農村土地旅游化流轉還處于探索階段等諸多原因，農村土地在旅游化流轉的過程中既帶來經濟效益，也產生了一系列問題。

2.1積極影響

2.1.1帶動農村經濟轉型，促進農村產業結構調整。 目前我國正處于經濟穩步發展和轉型的重要時期，新農村建設引導的農業產業升級轉型也面臨著機遇和挑戰。鄉村旅游發展的成為農村地區新的經濟增長點，土地旅游化流轉使得農民從最原始的農業生產逐步向第三產業轉變[5]，利用所擁有的土地流轉給他人或自己從事旅游相關的職業，獲取的收益要遠遠高出單純依靠基礎農業所獲得的收益，很大程度上盤活了當地的經濟，優化了農村產業結構。

2.1.2創新農村就業形式，有利于社會穩定。充分就業是關系國計民生的重要問題。我國農業人口眾多，單純地從事基礎農業生產使得農民與其他階層的貧富差距進一步擴大，大量農民進城務工，導致農村土地閑置、村莊空心化、留守兒童、留守老人等一系列社會問題。究其根本還是由于農村資源相對貧乏，就業機會太少。農村土地的旅游化流轉使得農民能夠充分利用手中的土地資源，依托鄉村旅游的發展獲取相應的收益和在當地就業的機會[6]，平衡城鄉差距，提升社會穩定水平。

2.1.3提高農村土地利用效率，優化農村土地利用結構。由于我國土地資源的稀缺性，特別是國家對于“18億畝耕地紅線”的強制性，使得農村土地的節約集約利用顯得尤為重要。但是現在農民的進城務工熱潮和過快的城鎮化使得大量的農村土地被閑置撂荒或利用不充分，農村土地利用結構欠合理。農村土地的旅游化流轉可以集中大量閑置農用地進行規?；N植和經營，對于空置的宅基地進行租用或改建，可以大大提高農村土地的利用效率。

2.2消極影響

2.2.1農地過度非糧化，糧食安全受到威脅。我國人口眾多，糧食安全問題一直受到黨和國家的高度重視，農地過度非糧化指的是由于農村土地過量的流轉他用而導致其最根本的糧食生產功能的缺失。一些農村土地在旅游化流轉的過程中，由于政府管控不力，或者農民和旅游企業對于利益的過分追逐，使得農村的大量優質農用地流轉為旅游用地，甚至跨越了耕地紅線，糧食生產得不到保證，威脅到國家糧食安全。

2.2.2農村土地價格上漲，土地利用不可持續性加劇。 農村土地旅游化流轉后，其功能會發生各種變化，比如原來撂荒的農用地可能用來種植觀賞性植物，村民的宅基地被建設成為度假村等，這都使得農村土地的價格大幅度提升。如果這種價格的上漲沒有得到合理的調控，將會導致土地價格的非正常性上漲，從而擾亂整個房地產市場的秩序。此外，農村土地流轉為旅游用地后，很多都無法完全恢復到原有的生產和生態功能，其可持續利用性會有所降低，如果不加以保護和重視，將會導致農村土地的不可持續利用。

2.2.3農村土地旅游化流轉收益分配不公，滋生違法用地。 在農村土地旅游化流轉為當地政府和農民帶來巨大經濟效益的同時，也在收益分配上產生了很多問題。農民集體作為農村土地的所有者，本應該享受到土地旅游化流轉帶來的合理收益，但是由于政府和旅游企業的尋租行為和信息不對稱等原因，使得現實中的農村土地旅游化流轉的收益大多都無法被農民享有[7]。同時，還滋生了很多違法用地的行為，比如村政府以租代征，旅游企業以旅游之名行房地產之實，導致農用地被非法占用，農民非法買賣宅基地等。

2.2.4農村生態環境遭到破壞，鄉土特色消失。 農村土地進行旅游化流轉之后，有的旅游企業和經營者在土地利用的時候不注意對當地生態環境的保護[8]，比如隨意排放生活污水、亂倒垃圾，造成農村土壤和水體的嚴重污染，使得農村的良好生態環境被破壞。還有的旅游經營者為了制造旅游吸引物，對當地的房屋建筑、道路等進行刻意的改造，使其失去了農村應有的本真、純凈的鄉土特色，適得其反。

3農村土地旅游化流轉的優化策略

旅游化流轉給農村土地利用帶來直接的經濟效益，但是由此而產生的環境、社會問題不容忽視。針對農村土地旅游化流轉過程中出現的問題，需要從以下幾方面進行優化。

3.1加強農村土地旅游化流轉的管理，嚴格控制流轉規模農村土地流轉和適度規模經營有利于鄉村旅游的發展，但是在進行旅游化流轉的過程中要避免出現過量和違規的土地流轉，特別是對于基本農田的保護不容忽視。鄉村旅游的發展并不能僅僅依靠大規模的土地集中，我國耕地資源本來就稀缺，需要在實現農村土地合理規?；洜I的同時，通過引導農民合作開展鄉村旅游服務來彌補耕地規模的不足，避免土地旅游化流轉導致的農民土地權益被剝奪的情況發生[9]。

3.2科學制定農村旅游用地規劃，堅持土地可持續利用政府需要制定科學合理的農村旅游用地規劃，來指導農村土地的旅游化流轉和利用。對于鄉村旅游的發展所需要的土地面積和類型等，都需要事先做出合理的土地整理規劃，明晰土地流轉的供需情況，確定鄉村旅游中土地利用數量和結構的均衡。同時，建立相應的農村土地評估體系對流轉的土地進行合理的價值確定，完善旅游土地產權交易市場和相關監管機制，以規范農村土地旅游化流轉的過程。此外，對于旅游化流轉的土地，在利用時應該加強保護，以實現土地資源的可持續利用。

3.3完善農村土地旅游化流轉收益分配機制，維護農民利益 農村土地旅游化流轉的過程中，當地政府、旅游企業和經營者、農民3大主要利益相關主體之間的利益分配問題一直是阻礙鄉村旅游發展的重要因素之一。鄉村旅游的發展主要目的就是增加農民收入、平衡城鄉差距，而農民作為弱勢群體往往會被政府和旅游企業剝奪其應有的流轉收益，所以完善農村土地旅游化流轉的利益分配機制勢在必行[10]。傳統的農民失去土地就等于失去了生活來源，應該真正把農民作為土地流轉和鄉村旅游發展的主體，政府要積極引導農民參與到開發與經營中去，并建立相應的土地評估機構和糾紛解決監管機構，最大程度維護農民的合法利益。

3.4重視農村生態環境保護，維護鄉村特色資源農村土地經過旅游化流轉之后，很多土地和房屋的功能及外觀都會發生變化，農村的景觀和生態環境、社會環境也會有一定程度的改變。農村土地改變了原有的單純生產功能之后，生態功能更加脆弱，需要旅游開發者和經營者加大保護力度，在提供旅游服務的同時注重對農村土地和生態環境的保護。鄉村旅游的發展還需要建設相應的旅游基礎設施并提供服務，可能會與當地原有的規劃布局和農民的生活方式產生一些沖突，需要政府的合理引導和多方的積極協調，使得鄉村特色得以保留，旅游者能永遠“記得住鄉愁”。

4結語

鄉村旅游的發展將引領越來越多的農村地區脫貧致富，逐步走向真正的新型城鎮化。然而目前由于我國土地資源的制約和土地流轉制度的不完善，使得農村土地旅游化流轉過程中出現了糧食安全受到威脅、農村土地不可持續利用加劇和非法用地大量滋生等各種問題，嚴重阻礙了我國鄉村旅游的發展和新型城鎮化的腳步。針對這些問題，政府應該從制度設計入手，制定科學的農村旅游用地規劃和農村土地旅游化流轉收益分配機制，并嚴格控制流轉規模，加強監督管理，重視農村生態環境的保護，進而盤活農村土地利用，帶動農村經濟健康持續的發展，全面推動社會主義新農村的建設和新型城鎮化的發展。

參考文獻

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[4] 吳冠岑，牛星，田偉利.鄉村土地旅游化流轉影響的調查研究[J].生態經濟，2015(7)：105-109.

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[9] 黃忠偉.鄉村旅游開發中土地流轉風險的產生機制與防范策略：基于博弈論視角[J].湖北農業科學，2014(4)：936-940.

[10] 黃繼元.鄉村旅游土地流轉研究述評[J].旅游研究，2014(3)：20-24，48.

Influence of Land Circulation for Rural Tourism

HU Fen, LI Ji

(1. School of Business, Hubei University, Wuhan, Hubei 430062 )

AbstractThe land circulation for rural tourism enhanced the rural industrial structure, innovated rural employment form, and improved the efficiency of land use in rural areas. But it also had some adverse impacts, such as no grain of rural land, the rise of rural land price, the income inequality of land circulation, and the destruction of ecological environment. This research studied the basic meaning of land circulation for rural tourism and analyzed the influence on the rural areas and the farmers. Countermeasures of land circulation for rural tourism were put forward, aiming at providing the theoretical basis for policy making and optimizing the land circulation for rural tourism.

Key wordsLand circulation for tourism; Rural collective land; Rural tourism

作者簡介胡芬(1970- )，女，湖北蘄春人，教授，博士，從事旅游經濟、生態旅游研究。

收稿日期2016-02-23

中圖分類號S 181.4；F 59

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)10-219-03