首都基層社會治理工作調查分析與對策

徐舟

黨的十八大以來，中央高度重視社會治理工作，明確了社會治理的基本內容和創新社會治理的方式。基層社會治理是社會治理的重要基礎。習近平總書記多次指出，社會治理的核心是人，重心在城鄉社區。對城市而言，社區是城市治理的基礎平臺，映射著一個城市的公共生活、利益關系和矛盾沖突，直接影響著城市治理的整體績效。2015年底中央召開城市工作會議之后，中共中央、國務院出臺了關于改進城市管理工作和加強城市規劃建設管理工作的意見，對城市治理和社區治理提出了新的要求。當前，北京基層社會治理格局優化、成效顯著，但也存在一些問題，特別是居民參與不足、社區發展活力不夠，在很大程度上制約了基層社會治理水平的進一步提升。

當前基層治理工作的現狀與表現

居民參與社區公共事務是基層治理中最核心的內容。上世紀八十年代中期，北京將社區治理正式納入城市規劃，其后的30年社區治理實踐中，各級政府一直致力于推動居民自治、提升社區治理活力，相關的制度設計也都立足于積極引導和規范社區居民參與社區管理和服務。伴隨經濟社會的快速發展，北京的城市規模不斷擴張，人口結構和居民工作生活方式呈現新特點，社區形態也越來越多樣，社區治理的內涵和方式有了新變化。近年來，隨著相關職能部門的成立，社區建設的力度進一步加大，在推動居民自治上有很多創新和突破，但面對城市和社區發展的新趨勢、居民利益需求的新轉型，社區治理相對滯后的矛盾日益凸顯。其中比較突出的問題就是居民對社區事務的參與率較低、參與深度不夠，社區治理的自覺力量相對薄弱，社區建設活力不足。

目前社區建設和發展中，各類資源的配置還是采取自上而下的方式，街道、居委會直接參與社區事務的規劃、組織、實施和評估，社區居民參與基本屬于配合居委會工作，一般只是在居委會的動員和說服下參與一些既定事項，是一種假性參與和被動參與。自上而下、以機構為主的治理模式，優點是組織性強、效率高，但負面作用也很明顯：一方面造成資源投入與需求不能完全對接而形成資源浪費，另一方面也弱化了居民參與社區自治的自覺性和能力，使居民對社區缺乏認同感，對社區建設和發展缺乏責任意識，居民主體作用未得到充分發揮和體現。

由于年輕人工作日期間在社區活動相對要少，加之一些社區外來人員較多、流動性較強，相關的利益需求對居委會而言很難了解和把握，因此社區事務和相關活動的對象基本以老年人和居民家庭為主，涉及青少年、中青年的內容匱乏，相當多的社區居民尤其是中青年居民未能廣泛有效參與到社區各項事務和活動中來。從現有社區事務和活動來看，比較容易組織的文體健身、衛生清掃、治安巡邏、相關部門的座談會等內容較多，居民參與率相對要高，但也以老年人和女性群體為主。一些真正涉及社區治理核心內容的活動相對較少，即使有也往往流于形式化和表面化，成為一種執行性的活動，而非主動有效的參與。由于居民在具有真正價值的社區公共事務決策、執行和監督等環節上缺位，造成了社區成員參與社區事務的廣度和深度不足，參與層次較為低下。

居民參與社區治理并不意味著必然由每個居民個體直接介入社區公共事務，而是主要依托各類社區社會組織參與。社區社會組織以本社區地域為活動范圍，以公益或互益為目的，由居民自主成立或參加。社區社會組織介于社區主體組織和個體居民之間，由它替代居民個體參與社區事務，既能降低參與成本，也利于提高參與效能。目前，社區社會組織的發展總體上仍處于初級階段，規模小、數量少；組織松散、管理粗放；成員以婦女和退休老年人居多；類型以興趣類、文娛類為主，近年來志愿公益類逐漸增多。

居民參與不足的主要原因分析

居民參與是社區治理的本質要求和主導動力，是衡量社區治理效果的重要標志，也是實現基層治理現代化的基礎。可以說沒有居民的廣泛參與，就沒有真正有活力、有效率的社區治理。居民參與不足的原因是多方面的，包括相關政策制度不夠完善、法律法規缺乏系統細致規定、基層治理主體地位不平等，等等，但是，缺乏內在的參與動力以及居委會作為居民自治組織的功能發揮不到位也是重要因素。

利益是居民參與的重要驅動力。隨著經濟社會的發展和互聯網技術的廣泛普及，居民的社會交往方式發生根本變化。與以地緣關系為基礎的傳統熟人社區相比，現代社區中居民與社區之外的聯系越來越廣泛而便捷，居民個體和家庭的利益基本可以從社區之外獲得關聯。與此相對應，鄰里之間互動、接觸和交往的必要性不斷削弱，利益交互大為減少，社區鄰里關系逐漸松散甚至斷裂，居民對鄰里的親近感日漸淡薄。同時，相比于傳統熟人社區，現代社區居民成分更為復雜，流動性更大，也意味著社區中利益更加多元，相關利益的共同點減少，利益沖突增多，消減了交往的動力，使互動性變得更差。

實現基層治理現代化需要具備一條基本要素，即居民要有公共精神，具備超越個人的狹隘眼界和直接功利目的，以利他方式關懷公共事務、公共事業、公共利益的思想境界和行為態度。受各方面因素影響，當前居民公共精神有所欠缺，表現在社區治理中就是居民個體權利意識較強，作為社區人的主體意識和公共責任意識相對較弱，更多關注個體和家庭利益，而對作為社區人在社區治理中的權利和義務既不清楚也不關注。很多居民面對社區治理公共事務，即使與自身利益有關聯，也未必能積極主動地參與，往往采取隨大流的心態，或寄希望于他人參與或完全依賴居委會。在事關他人利益和公共利益中，更是以事不關己、高高掛起的心態避而遠之。主體意識和公共意識的缺乏，使得居民參與或流于形式或趨于極端非理性。

盡管《城市居民委員會組織法》明確了居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，但在社區治理的實踐中，居委會仍存在定位不清晰、功能缺失的問題。一方面，居委會雖然是自治性群眾組織，但在現行的三級管理模式下，居委會仍然是政府實現社會管理的行政末梢，在動員居民參與社區公共事務的空間和范圍上自主發揮作用有限，既沒有動力也沒有精力開展有效的居民自治活動，結合居民利益謀劃和實現社區發展的實踐不足。另一方面，相當部分居委會工作人員綜合能力有限，組織動員群眾的專業水平、職業素養、工作理念都與現代社區治理的內在要求相去甚遠。近年來，北京市采取了一系列措施，如在社區成立服務站、加強社區工作者培訓、支持社工持證上崗、鼓勵大學生進社區等等，意圖將居委會從大量繁雜的行政事務中解放出來，結合業務培訓和人才輸入提高整體素質，加強居委會功能。

基于現階段的社區治理特點和居民整體特征，通過發動、宣傳、激勵等方式動員社區居民參與社區治理仍然十分必要。從實際情況看，社區在重大事件、重大會議中具有較強的動員能力，但在涉及社區內部公共事務上，宣傳動員工作缺乏內在動力，主動性、創新性都不足。無論是涉及的內容還是動員的形式，都不足以激發廣大社區居民的參與意識，無法有效喚起居民對自己在社區中主體地位的認知，對社區居民的感召力、整合力不夠。現代社區的一大特點是成員結構多元化、需求多樣化和個性化，傳統社區治理中居民對街道和居委會的依賴心理及受領導意識不斷消減，新生社會群體尤其是年輕人更崇尚獨立意識和自主意識，對社區事務的參與也要求有實質性內容和便捷途徑。社區成員新特點對社區宣傳動員模式提出了新挑戰，以任務布置的思維定式、自上而下的行為模式來進行宣傳動員，必然觸動不了社區新生群體，達不到預期效果。

實現居民廣泛有效參與的現實路徑

按照中央城市工作會議之后出臺的兩個《意見》的要求，基層社區要進一步促進居民自治管理，增強自治功能。現階段，社區發展新體制還處于探索之中，社區建設還處于待成熟時期，居民自治管理必須在街道、社區黨組織的領導下，在各級政府的主導下，不斷推進和完善。解決居民自治中居民參與不足問題，也必須充分發揮黨組織核心作用，在政府、社會和居民的共同努力下，不斷完善居民參與的機制和路徑，通過切實可行又循序漸進的方式，逐漸實現居民廣泛有效參與，不斷提高基層治理活力。

強化社區共同利益關系，形成居民參與的內在驅動。在推動居民參與中，首先要解決的是內在驅動力問題。當居民感到社區與自身利益息息相關，參與能夠有效維護和實現自身利益時，自然會萌生參與社區事務的動機與期望，反之則會出現對社區事務漠不關心或假性參與的現象。因此，能否在社區形成社區與居民之間、居民與居民之間的共同利益，直接關系到社區居民的參與意愿和參與程度。當前社區建設進入了全面發展的階段，社區公共服務成為社區建設的一項重要內容，覆蓋了居民物質生活和精神生活的各個領域。加強社區內部的利益關聯，可以從做好社區公共服務入手，著力解決居民最關心、最在意的問題。街道和社區要切實摸清社區人口構成，認真研究不同人群的不同需求，圍繞社區服務、社區文化、社區環境、社區安全等各個方面，整合轄區內各類資源，為居民提供高質量、多元化、專業化的服務，使不同利益需求的居民能夠找到利益的契合點，促進共同利益的形成，進而使居民對社區產生更多的依賴和認同。

提高社區工作者專業水平，帶動居民深度參與。在社區與居民之間形成利益共同體關系，必須進一步發揮居委會的功能，通過提升社區專職工作者能力和水平，影響和帶動居民深度融入社區、參與社區治理。做好現代意義的社區治理工作，傳統居委會大媽式的工作理念和方法已經不能完全適應，必須以提高專業素質為重點進一步加強現代社工隊伍建設。應當在豐富知識結構、提高專業技能、提升職業化水平方面加大力度，通過業務培訓、選拔聘用等方式，使這支隊伍具備符合現代社區治理需求的專業知識、組織管理能力、資源整合能力和改革創新能力。應當從根本上改變傳統的管理意識，增強服務意識，切實將社區治理與居民利益密切關聯，緊密結合居民需求和訴求，有效動員居民共同謀劃社區建設和發展，進而使居民在深度參與中不斷提升主體意識、公共意識和責任意識。

積極培育社區社會組織，引導居民有序參與。社區社會組織是居民參與社區治理的重要載體，在社區治理中發揮著獨特的橋梁作用。社區社會組織通過參與社區公共管理、開展生活服務、文體活動、志愿活動等，既能夠為居民提供更多的溝通了解機會，豐富社區生活，促進鄰里和諧，也能夠推動完善社區治理機制，推動實現從“為民做主”到“由民做主”的轉變，進而提高社區治理質量和水平。面對現代社區發展的新形勢、社區社會組織的獨特作用，街道和社區黨組織應當高度重視社區社會組織的培育和發展，在登記注冊、經費籌措、宣傳溝通、活動組織、資源整合和內部管理等方面提供幫助和支持，重點培育社會事務類、生活服務類、居民自治類、志愿公益類和文體活動類組織，使社區社會組織擁有實實在在的服務內涵，真正具備和體現組織的生命力。社區居委會要積極介入社區社會組織的成立和成長，在居委會下屬委員會與社區社會組織之間建立起對接機制，動員熱心社區建設和公益事業、政治素質好、組織能力強、在居民中有影響力的居民，擔任社區社會組織負責人，增強社區社會組織對居民的吸引力和凝聚力。只有社區社會組織廣泛地成長起來，才能引導更多居民有序、高效地參與社區治理。

完善機制拓展平臺，為居民參與提供保障。現代社區的發展需要居民的參與，而資訊的發達、生活的豐富、知識存量的增加，也為居民參與社區公共事務提供了條件，但最終實現居民參與還需要成熟和完善的機制、渠道來提供保障。當前，互聯網技術的發展和應用，使網絡成為居民獲取信息、表達意見、反映問題的重要渠道。基于這一新特點，社區治理應把“互聯網+”運用到居民參與途徑的搭建中，打造信息化參與平臺，通過互聯網的交互性，拓展和豐富居民參與方式和渠道，不僅讓有意愿參與的居民能隨時找到便捷有效的參與路徑，也為年輕人和在職人員參與社區公共事務提供便利。同時，對社區已經在實踐的好的居民參與機制要繼續堅持和完善，比如社區對話協商機制、利益調解機制、居民議事會機制等。街道和社區黨委、居委會要發揮好協調各方的作用，規范和健全居民參與的程序、機制，切實圍繞關系居民利益、關系社區發展的重大事項加強議事和協商，為居民廣泛參與社區公共事務提供制度性保障。

加強社區文化建設，為居民參與筑牢價值認知基礎。提高居民對社區公共事務的參與度，最根本的是要增強居民對社區的認同感、歸屬感，培育居民公共意識和責任意識。對此，社區文化建設不容忽視，這是實現居民參與、實現基層治理現代化的重要支點。社區文化建設的任務和意義在于，通過社區文化活動的普及和深化，在居民中提倡并養成積極的社區道德規范，使社區成員在長期的交往中形成共同的社區精神，增強居民對社區的認同感、歸屬感和凝聚力，引導居民自覺、自主地參與社區事務。因此社區文化建設絕不僅僅是簡單的文體娛樂活動，而是一項細致、持久的系統工程，是城市文化的重要組成部分。各級政府和職能部門都應當高度重視社區文化建設，街道和居委會更應緊密結合當前首都城市發展特點和本社區地域特征，以最活躍、最生動、最有吸引力、也最易于被接受的方式來豐富社區居民的文化生活。只有構建內容廣泛、內涵豐富、形式生動的社區文化服務體系，開展既能充分體現地域特色又彰顯時代特點的文化活動，才能吸引各類居民群體，在居民中引起心靈共鳴，產生行動導向，為居民積極主動參與社區治理打下堅實基礎。

（作者單位：中共北京市委研究室）

責任編輯：譚 丁