資產收益扶持制度下的農民脫貧問題

任朝彬+秦浩

摘要：《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出了“十三五”期間的脫貧攻堅目標：我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。要完成這一艱巨的任務，就要發揮我國政治優勢和制度優勢，堅決打贏脫貧攻堅戰。在制度創新上，“探索對貧困人口實行資產收益扶持制度”是第一次在中央層面提出的政策表述。這一制度舉措結合了財政支農資金使用和農村集體產權制度改革兩大方面，不僅對重構農村產權制度、增加農民財產性收入有很大幫助，還有助于精準扶貧、精準脫貧、讓農民共享發展成果。

關鍵詞：資產收益扶持制度；扶貧；農民

一、當前我國對農民扶貧的現狀

（一）我國農村貧困人口仍存在較大的基數。目前，我國仍有1.5億人口生活在貧困線以下，貧困人口數量僅次于印度。特別是2011年11月中央決定大幅度提高扶貧標準，以農民年人均2300元作為新的扶貧標準之后，大大增加了我國的貧困人口數量。目前的扶貧制度和政策效果不盡如人意，未能達到應有的效果。由于老齡化問題不斷加深、醫療負擔日益沉重、自然環境日趨惡劣等因素，使得貧困的動態性、傳遞性和反復性日趨嚴重。自1998年以來，對于某些貧困地區而言，開發式扶貧的邊際效益幾乎為零。

（二）在農村治理貧困問題上，我國存在著諸多問題。一直以來，救濟式、開發式和攻堅式都是我國主要采取的扶貧方式，并且以這些方式大幅降低了貧困的發生率，同時也為世界扶貧事業做出了巨大貢獻。但是，基于我們自身制度存在問題和扶貧理念上差異等原因，致使我們的扶貧效果不是很明顯。首先，傳統理論認為農民收入不足是造成貧困的主要原因，而我國目前的政策制度依然把工作的核心放在經濟發展和提高貧困人口收入水平上，以至于難以從經濟貧困理論中走出來；過快的經濟增長的同時并沒有帶來社會福利水平的提高，雖然這種模式促進了經濟的迅速發展，但是這樣的發展不利于國民經濟的健康和穩定，而且是短暫性的，會對整個國民經濟造成嚴重影響；其次，扶貧對象的界定變的模糊，扶貧的邊際效益逐年遞減，貧富差距越來越大。如果一項制度的安排及實施產生很高的效率，但現有的社會公平程度沒有得到改善，那么這項制度會對整個社會的發展帶來越來越大的危害。目前，在我國的某些地區存在著類似的扶貧政策，某種程度上這些扶貧政策拉大了貧富差距。最后，救濟式的扶貧存在很大的弊端，它不僅不能存根本上解決貧困問題，提高貧困地區自主脫貧的能力，反而使接受救濟地區的貧困人口更加難以脫貧，因為不用通過自己的努力也能獲得國家的救濟，這種心理導致某些貧困地區愿意被選入國家級的貧困縣。對于這種心理的出現存在著兩個方面的原因，一方面，利益的驅動是出現這種現象的直接原因，入選國家級的貧困縣給貧困地區帶來直接的經濟利益。另一方面，是貧困人口的價值觀所致，貧困地區人口受教育程度低，缺乏正確的人生觀、價值觀，安于現狀，不思進取，容易滿足。此種意識觀念上的貧困遠比現實的物質貧困、科技貧困更具有不利影響，并且更加難以擺脫。而經濟救濟一直是政府主要的扶貧手段，這就使得政府部門可能亂用職權，出現扶貧資金的挪用、流失的現象，造成虛報扶貧政績，做表面文章獲取政績等問題。

二、資產收益扶持制度所面臨的問題

資產收益扶持制度結合了財政支農資金使用和農村集體產權制度改革兩大方面，在進行資產收益扶持制度的推廣過程中應該對財政支農問題和農村產權制度問題所遺留的問題給予解決，這樣才能更好的去推廣和實施資產收益扶持制度，以達到預期的效果和目的。對于財政支農問題和農村產權制度問題本文列舉了如下幾方面的問題：

（一）財政支農資金存在管理失誤。在進行財政支農資金管理的過程中，普遍存在監管缺失、管理不到位等問題，某些地區的財政部門對資金的投入缺乏統計和考核，使得資金無故流失。對于造成這種現象的原因有如下兩個主要因素：一方面，在財政支農配套資金問題上，有些涉農管理部門資金不能夠及時到位，還有些資金不能運用在農業問題上，資金非農化問題突出；另一方面，相關部門和單位過度依賴財政支農資金，而且某些項目單位還會出現利用職務便利來擠占、挪用財政支農資金，例如，貪污公款，將公款挪為公務支出等，使得財政支農資金難以發揮其應有的作用。

（二）土地收益分配制度存在明顯的缺陷。制度經濟學認為：制度的效益性主要取決于制度運行格局是否具有合理性。從目前我國的土地形勢來看，在土地收益分配方面普遍存在著制度的不規范性和系統的操作性困難等問題，這也就產生了當前我國土地收益分配方面的某些矛盾，這些矛盾主要有如下幾點：一是與中央政府的利益矛盾，我國中央政府在農村土地收益分配方面采取了相應的行政手段，這就造成了國家利益和農民個人利益的沖突。我國政府采取行政手段進行干預，這就對農民的個人切身利益產生了極大的不利影響；二是與地方集體經濟組織的利益矛盾，集體經濟組織在與農民的競爭過程中，往往利用其自身的優勢地位來損害和侵占農民的相關收益；三是作為生產經營主體的農民無法獲取應有的土地收益。土地收益分配制度強調國家和集體利益，但正是由于整體和個人利益的故有矛盾，加之制度的不完善，分配規則的不合理，導致農民得不到應有的土地收益，最終影響農民脫貧的實現和農村土地制度的運行。

三、政策建議

（一）重構財政支農資金效益評價體系。提高貧困人口的生活水平是財政支農資金最主要的目標，依據目前有關財政支農的具體實踐工作需要，應該及時的就財政支農資金效益指標制定科學、有效的評價體系，對于支農資金的使用和管理方面進行行之有效的評估，這不僅有利于實現支農資金的社會效益和經濟效益還會有助于實現生態效益，達到三種效益的有機統一。在對支農資金進行有效的評估的同時，可以依據財政支農資金發揮作用的不同，把支農資金細化和量化，大致可以劃分為一般性公益支農資金和單純性公益支農資金。在設定完成這些評價指標體系之后，可由政府相關人員或聘請有關專家進行討論、篩選、確定并形成最終的指標體系。指標體系確定后，可以有目標的選擇出示范區、一般區和有待改進區的三個典型項目區，并在這示范區進行試點績效評估，然后進行專項測驗。在此期間，應該制定出科學明確的績效評估衡量標準區間，繼而廣泛應用和推廣，我們應該采取客觀、公正的態度，選取出最終具有代表性的評估績效水平。

（二）建立健全農村土地收益分配機制。在市場活動中，各方主體的最終目標都是追求利潤最大化。在此假設的指導下，要想獲得土地資產收益分配的相應份額，就要積極進行土地開發、土地經營和土地管理等經濟活動，在土地市場上，各經濟利益主體的關系實際上就是產權關系實。基于此，應在完善農村土地資產收益分配機制的基礎上，要確定好各產權主體相關權益的范圍，理順產權經濟利益關系，減少不必要的利益爭執，是保證土地產權制度高效運轉的關鍵，也是實現資源有效配置，實現土地資產化目標的關鍵。土地產權制度與資產收益分配體系相互作用影響，高效運行的土地產權制度對土地資產收益分配體系的完善具有決定性影響，而土地資產收益分配體系的完善又會影響土地產權制度的構建，兩者的發展水平高低和完善與否最終將影響土地資源配置效率的高低。總之，在當前的國民經濟發展趨勢和農村經濟發展水平下，按照產權主體的權能要求，通過合理確定收益分配比例，構建農村土地資產化收益分配框架，建立公平、公正、高效的收益分配機制，這對于促進農村土地資產化具有積極的意義。（作者單位：河北大學政法學院）

參考文獻：

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