我國鐵路工程項(xiàng)目投資體制改革的背景和主要措施

翟玥+夏厚芹

摘要：鐵路在我國運(yùn)輸系統(tǒng)中占有十分重要的地位，是我國國民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要基礎(chǔ)領(lǐng)域。隨著我國鐵路技術(shù)水平的不斷發(fā)展，鐵路運(yùn)營里程不斷增加，鐵路的建設(shè)資金來源日益緊張，鐵路投融資體制改革迫在眉睫。本文主要分析了我國鐵路工程項(xiàng)目投資體制改革的發(fā)展歷程和必要性，并對改革過程中存在的問題進(jìn)行探討。最后，提出了我國鐵路投資體制改革的措施。

關(guān)鍵詞：鐵路；投資體制；債務(wù)；監(jiān)管

一、我國鐵路投資體制改革發(fā)展的歷程

國務(wù)院在2004年7月公布了針對鐵路投資和融資改革的《決定》，當(dāng)年的9月份，鐵路部門公布了改革鐵路投資和融資改革的執(zhí)行意見，意見提出吸納社會資金建設(shè)鐵路、采取投資者的身份不再局限于一種、對好的資產(chǎn)進(jìn)行重組、對鐵路債券進(jìn)行優(yōu)化、吸納外資等改革措施。

鐵道部門在2005年的7月又發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實(shí)施意見》，鼓勵非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路的建設(shè)與經(jīng)營[2]。

鐵道部門在2006年6月發(fā)布了《“十一五”鐵路投融資改革推進(jìn)方案》，提出要利用改革，健全鐵路投資融資新體系，創(chuàng)建新的鐵路體制、機(jī)制和管理方式[2]。

鐵路部門在2012年8月公布了《有關(guān)支持鼓勵和吸納社會資金投資的實(shí)行意見》，意見提出繼續(xù)推行改革鐵路投資和融資體系，設(shè)立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金試點(diǎn)，改進(jìn)鐵路債券的發(fā)行模式，支持鐵路改組上市，同時(shí)擴(kuò)大保險(xiǎn)和基金這兩種籌資方式在鐵路上的投資力度，進(jìn)行多種籌資渠道的探索，吸納民間資本進(jìn)行鐵路建設(shè)，拓展其模式。

國務(wù)院在2013年發(fā)布改革方案，在鐵路部門采取政企分離的政策，把鐵道部門歸到交通運(yùn)輸部，建成國家鐵路局，通過交通運(yùn)輸部門管理鐵路部門的其它行政事務(wù)，建成中國鐵路總公司，取消鐵道部[1]。之后，8月份國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，又提出了六點(diǎn)建議。

二、我國鐵路投資體制改革的必要性

2016年我國鐵路在固定資產(chǎn)的投資計(jì)劃達(dá)為八千多億元，有九千多公里以上的投產(chǎn)新線。2016年到2020年，我國鐵路固定資產(chǎn)投資規(guī)模目標(biāo)高達(dá)3.8萬億元，可見這些年來我國鐵路的投資將會是巨額的。如此繁重的任務(wù)，僅僅是靠以往的投資方式是不可行的，一定要建設(shè)管理機(jī)制的創(chuàng)新與推進(jìn)深入鐵路投融資體制改革。今后的長時(shí)期內(nèi)，為國家鐵路發(fā)展的一段重要的時(shí)期，為了推動鐵路建設(shè)的發(fā)展、深化我國鐵路工程項(xiàng)目投資體制改革是極其必要的，是必須要進(jìn)行的一項(xiàng)工作。

綜上可見，之所以要進(jìn)行鐵路工程項(xiàng)目投資體制改革，很大一部分原因是要解決其資金困擾的難題。目前，我國鐵路建設(shè)資金不足大大制約了鐵路建設(shè)的良性發(fā)展，雖然我國每年都會撥款相關(guān)的建設(shè)專項(xiàng)基金，然而對于每年消耗五千億元的鐵路建設(shè)來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而當(dāng)前我國鐵路建設(shè)已經(jīng)有了超過三千萬億元的負(fù)債了[2]。所以，增強(qiáng)鐵路總本身“造血”的能力并導(dǎo)入社會“活水”是根本，鐵路工程項(xiàng)目投資體制改革意義重大[2]。

三、我國鐵路投資體制存在的主要問題

（一）投融資的主體仍然過于集中

鐵道部撤消后，鐵路公司便成為了企業(yè)法人，但深究起來，鐵路各局雖然身處市場之中，卻不是經(jīng)營和市場的主體，鐵路局不需要對投融資負(fù)責(zé)任，也不需要負(fù)債務(wù)責(zé)任，這些責(zé)任都由鐵路總公司進(jìn)行承擔(dān)。而進(jìn)行改革上市后的股份公司和根據(jù)合資構(gòu)建的鐵路有限公司，鐵路總公司控制著絕大多數(shù)的股權(quán)，針對這些企業(yè)的投資和融資的決策，因?yàn)榉强毓煞綋碛械墓善焙苌伲鋵?shí)際承擔(dān)的責(zé)任往往低于需要承擔(dān)的責(zé)任，商業(yè)銀行在進(jìn)行放貸的時(shí)候，需要企業(yè)中份額較大的股東進(jìn)行簽字擔(dān)保，所以鐵路總公司在擁有決策權(quán)的同時(shí)，也將承擔(dān)最終的債務(wù)責(zé)任。因?yàn)榛I資的主體比較單一，籌集資金建設(shè)鐵路這一行為很難和市場結(jié)合起來。

（二）投融資的渠道不暢、范圍不寬

投資、融資的主體單一，造成了投融資的渠道不通暢。現(xiàn)階段中國建設(shè)鐵路主要是國家撥款、建設(shè)基金及少數(shù)的自由資金，依據(jù)國務(wù)院《有關(guān)固定資本工程實(shí)施實(shí)行資本金方式的通知》，運(yùn)輸資金比重為35%及以上，但是很多時(shí)候鐵路建設(shè)前期資金很少達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。所以，不足的資金需要通過商業(yè)銀行貸款或者國有銀行貸款。國家的《銀行》法規(guī)定“有關(guān)無擔(dān)保信用放款對同一種客戶貸款必須低于自身資本金百分之十五”， 這一規(guī)定限制了貸款額總數(shù)。在以往，作為國家部門，鐵路部門貸款具有優(yōu)先權(quán)，因?yàn)樗麄冇姓鳛楹蠖埽L(fēng)險(xiǎn)很小，但是改革之后，鐵路部門的優(yōu)勢消失，銀行在貸款的時(shí)候，會嚴(yán)格的考慮其風(fēng)險(xiǎn)，很有可能會要求其進(jìn)行財(cái)產(chǎn)抵押或者收入質(zhì)押的模式，所以鐵路建設(shè)項(xiàng)目尋求銀行貸款的條件越來越高，難度將越來越大，這勢必導(dǎo)致鐵路外部融資環(huán)境的惡化。

（三）鐵路債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重

鐵路總公司公布了2014年第三季度的會計(jì)報(bào)表，其總資產(chǎn)為5.45萬億，債務(wù)卻高達(dá)3.53萬億，其負(fù)債率為64.77%，相對于中國大規(guī)模以上工業(yè)負(fù)債率58.1%，高出了6.67%，還處在可以控制的范圍內(nèi)，但是我們需要注意的是，鐵路運(yùn)輸?shù)馁Y產(chǎn)負(fù)債率原來不到百分之二十，由于鐵路的建設(shè)時(shí)間很長，其回報(bào)比較慢，假如沒有很好的經(jīng)濟(jì)效益，其實(shí)償還債務(wù)的能力會很差，這會危害到鐵路運(yùn)勢企業(yè)、商業(yè)銀行和投資者的利益。因?yàn)橘Y金不足，鐵路企業(yè)長時(shí)間的依賴銀行，負(fù)債率過高，還債能力較低，也降低了企業(yè)的信用級別。伴隨著鐵路不斷發(fā)展，投資規(guī)模越來越大，債務(wù)規(guī)模也會越來越多，如果債務(wù)不能如期償還，將會導(dǎo)致滾雪球的現(xiàn)象產(chǎn)生，讓企業(yè)的債務(wù)越來越多，企業(yè)的虧損額度增大，最后或許會影響企業(yè)的運(yùn)營，投資者得不到回到，很多合資鐵路企業(yè)都存在這種情況。

（四）投資者權(quán)益缺乏保障，鐵路監(jiān)管力度不足

現(xiàn)階段，盡管鐵路行業(yè)不存在投資禁止區(qū)域，而且國家明確要求了放寬市場準(zhǔn)入的要求，但限于未能建立配套制度及政策措施，因此在推行過程中有一些困難。而且在一些重要問題上，比如投資回報(bào)的形式，建成后的經(jīng)營模式都未能給出相應(yīng)界定，管理與運(yùn)營仍缺乏規(guī)范化的市場運(yùn)行機(jī)制和必要的社會法律環(huán)境，從而無法保障投資者的權(quán)益，影響了他們的投資意愿。另外，從投資決策到項(xiàng)目建設(shè)再到運(yùn)營的整個(gè)過程都缺乏嚴(yán)格的責(zé)任約束和法律約束[5]。

四、鐵路投資體制改革的主要措施

（一） 推進(jìn)鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設(shè)資金

通過統(tǒng)籌與規(guī)劃，建立多元投資市場，進(jìn)一步完善鐵路部門的規(guī)劃與發(fā)展，打開鐵路項(xiàng)目建設(shè)的市場。第一，對于鐵路及支路所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)實(shí)施開放性政策，從而引導(dǎo)社會資本對鐵路的投資。第二，堅(jiān)持中央財(cái)政資金的引導(dǎo)，設(shè)立鐵路發(fā)展基金，對國家項(xiàng)目進(jìn)行投資，以便引進(jìn)社會資金。不過，社會資金的投入者不能參與鐵路建設(shè)及運(yùn)營，只保障他們回報(bào)的穩(wěn)定與合理。第三，政府也應(yīng)當(dāng)支持發(fā)放以及創(chuàng)新一些債券的形式。第四，堅(jiān)持鐵路運(yùn)價(jià)改革市場的取向，保證鐵路和公路的合理比價(jià)關(guān)系，制定國鐵貨運(yùn)價(jià)格，并按步驟來理順其價(jià)格，并因應(yīng)公路貨運(yùn)價(jià)格的變動而制定合適的價(jià)格，從而改變鐵路貨運(yùn)政府定價(jià)的傳統(tǒng)，變?yōu)檎笇?dǎo)價(jià)，讓其運(yùn)價(jià)更合乎市場需求。

（二） 實(shí)行分類建設(shè)，完善公益性補(bǔ)貼機(jī)制

鐵路的公益性問題關(guān)系到我國目前鐵路投資體制改革的進(jìn)展，是有效緩解鐵路債務(wù)負(fù)擔(dān)，吸引社會資本的緊要問題。大體上，公益性問題可以分為兩類：一是鐵路建設(shè)中的公益性問題，二是鐵路運(yùn)營中的公益性問題。

對于第一類，應(yīng)當(dāng)實(shí)行分類建設(shè)，而實(shí)行分類建設(shè)的前提是區(qū)別項(xiàng)目的公益性和經(jīng)營性。識別公益性和經(jīng)營性項(xiàng)目可以對項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)評價(jià)和國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)[4]。

如果財(cái)務(wù)評價(jià)可行，則表明項(xiàng)目能夠取得合理回報(bào)，可劃分為經(jīng)營性項(xiàng)目；如果財(cái)務(wù)評價(jià)不可行，國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)可行，則可劃分為公益性項(xiàng)目。在一些發(fā)達(dá)國家，公益性項(xiàng)目多半都得到了國家財(cái)力及政策的支持。比如法國鐵路則是政府和市場合作，依靠著社會投資及國家與地方的財(cái)政補(bǔ)帖。英國鐵路則擁有多元化投資主體，政府方面的有投資、補(bǔ)帖、貸款及公共債券，同時(shí)也鼓勵私人投資。這些國家對鐵路優(yōu)先發(fā)展的支持是值得我們學(xué)習(xí)的。所以對于公益性項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)以政府投資為主，社會投資為輔，企業(yè)運(yùn)營，國家給予財(cái)政補(bǔ)貼的方式進(jìn)行建設(shè)。

解決鐵路運(yùn)營中的公益性問題主要是對公益性服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼，比如學(xué)生半票，傷殘軍人、重要物資的運(yùn)輸?shù)取１苊饪浯髶p失，缺乏公正性，補(bǔ)貼的金額應(yīng)由第三方來核算。另外國家也應(yīng)當(dāng)盡快對公益性服務(wù)做出清晰界定，進(jìn)一步完善公益性補(bǔ)貼機(jī)制。我國公益性鐵路基本處于虧損狀態(tài)，更少有社會資本的注入。這樣一來既可以充分吸引社會資本，又能緩解公益性鐵路的債務(wù)問題。

（三） 分類改革投資決策制度

鐵路作為國家重要基礎(chǔ)設(shè)施，國家的介入必不可少，然而介入的成分多少應(yīng)在實(shí)施分類建設(shè)的基礎(chǔ)上，對投資決策制度進(jìn)行分類改革。

對于經(jīng)營性鐵路，企業(yè)成為投資主體，進(jìn)而投資決策權(quán)也要下放到企業(yè)。企業(yè)應(yīng)當(dāng)自己做出初步的決策，比如投資額的多少以及資金來源渠道，新建還是擴(kuò)建某鐵路，采用什么樣的技術(shù)等問題。另外，國家應(yīng)下放項(xiàng)目審批權(quán)，政府的職責(zé)主要是審查鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)容量、區(qū)域發(fā)展計(jì)劃、技術(shù)安全性等事項(xiàng)，只要與政府調(diào)控事項(xiàng)無沖突之處，企業(yè)就有權(quán)進(jìn)行自主投融資。

對于公益性鐵路，應(yīng)適當(dāng)下放審批權(quán)，雖然可行性研究、預(yù)算的編制及項(xiàng)目實(shí)施都應(yīng)由企業(yè)來負(fù)責(zé)，但由于政府要進(jìn)行資金援助，項(xiàng)目的最后審批權(quán)仍應(yīng)由政府來控制。這樣既有利于國家的宏觀調(diào)控，又有利于社會資本的加入。

（四） 建立吸引社會投資鐵路的政策，加強(qiáng)鐵路監(jiān)管力度

監(jiān)管力度的缺失使得政府部門應(yīng)加強(qiáng)鐵路的監(jiān)管，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，完善相關(guān)的制度，比如國有資產(chǎn)出資人、投資風(fēng)險(xiǎn)以及重在投資責(zé)任方面的制度。其次，要加強(qiáng)重大鐵路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)與執(zhí)法的監(jiān)督和監(jiān)察，強(qiáng)化其行業(yè)管制，促進(jìn)市場體系的規(guī)范與公正，制定平等公平的制度以及平等市場環(huán)境。再次，對于運(yùn)輸資源的分配及費(fèi)用的清算，服務(wù)質(zhì)量和安全監(jiān)督方面的制度都要完善，而且還要制定投資保障機(jī)制，建立平等的政策環(huán)境，維護(hù)投資者權(quán)益。

五、結(jié)語

鐵路在我國屬于壟斷性行業(yè)，因此，對其實(shí)施投融資體制改革，有利于促進(jìn)良性競爭，以便促進(jìn)其健康發(fā)展，滿足社會發(fā)展要求，并推動我國現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。在我國社會資本大量參與到鐵路建設(shè)運(yùn)營的情況下，一定能使鐵路投資體制呈現(xiàn)出新的面貌，實(shí)現(xiàn)鐵路快速穩(wěn)定的發(fā)展。（作者單位：1.石家莊鐵道大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；2.中鐵二十局集團(tuán)電氣化公司）