規范性文件的附帶審查制度研究

范蕊

摘要：行政訴訟法規定了法院對規范性文件的附帶審查，實現了對規范性文件審查從行政審查到司法審查的轉變。實踐中法院對規范性文件的審查和處理還需要進一步明確，以便使對規范性文件的審查更適應我國司法體制的發展。

關鍵詞：規范性文件；附帶審查；審查處理

2014年11月1日修改的《行政訴訟法》第五十三條和第六十四條新增加規定了法院對規范性文件的附帶審查制度。2015年4月22日公布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱司法解釋）對該制度進行了進一步的解釋，明確了法院對規范性文件的審理和處理。確立法院對行政訴訟中規范性文件的附帶審查制度，旨在對行政規范性文件進行審查和適用，拓展了司法對行政的橫向監督范圍，對我國的規范性文件監督體系產生積極的影響。

一、 法院對規范性文件附帶審查的意義

（一）從抽象審查到個案審查

法院對規范性文件進行附帶審查，實現了對規范性文件審查從抽象審查到個案審查的轉變。在《行政訴訟法》確立法院對規范性文件的附帶審查制度之前，我國對規范性文件的審查屬于抽象審查即備案審查。行政規范性文件備案審查是規范性文件制定主體在公布文件之后的法定期限內，將行政規范性文件報送備案機關進行備案，再由審查主體依職權或者依申請對該文件進行檢查監督的制度。備案審查是不確定的，它不具有針對性，只是一種抽象的規則，在實踐中備案審查很難發現問題。而新規定的附帶審查是一種具體到個案的有針對性的審查，在法院對規范性文件的附帶審查中，由有利益關系的啟動主體提出，從而具體到個案，在具體實踐中能起到很好的監督作用。

（二）從行政審查到司法審查

法院對規范性文件進行附帶審查，實現了對規范性文件審查從行政審查到司法審查的轉變。行政審查主要是上級行政機關對下級行政機關制定的行政規范性文件進行審查的一種制度形式，這種審查方式本質上是行政機關內部具有司法性質的一種行政行為，很難從根本上對規范性文件進行全面的審查。在我國，規范性文件附帶審查制度最早是在《行政復議法》中確立的。《行政復議法》第七條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：國務院部門的規定；縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；鄉鎮人民政府的規定。前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。”從行政機關復議中的行政審查到法院的司法審查的轉變，實現了對規范性文件附帶審查從行政復議向行政訴訟的必要延伸，有利于行政復議和行政訴訟中對規范性文件附帶審查的制度銜接。從而使規范性文件的附帶審查更加完善。

二、 法院對規范性文件的審理

（一）審查的提起

1、依據請求審理。司法解釋第二條第一款第七項規定：“行政訴訟法第四十九條第三項規定的有具體的訴訟請求是指：請求一并審查規章以下規范性文件。”該規定將規范性文件附帶審查的請求界定為一項訴訟請求，所以規范性文件附帶審查需要公民、法人、其他組織作為訴訟請求提出，而法院不能直接對規范性文件進行審查。同時，因為第三人通常與被訴行政行為具有法律上的利害關系或與案件處理結果有利害關系，所以也能提起對規范性文件的附帶審查。

2、依據關聯性審理。法院對規范性文件的附帶審查是附屬訴訟，不具備獨立的審查程序，規范性文件附帶審查依附于行政案件的審查，應當在行政案件審理程序中進行。《行政訴訟法》將規范性文件合法性審查定位為間接的附帶審查，而不是直接的獨立審查。法院需要借由具體的行政案件，在法律規范的適用過程中，發現規范性文件與案件相關條款存在的違法性問題并提出處理建議。法院只能結合案件對規范性文件進行具體性審查，而不能脫離案件進行抽象性審查。因此，提出法院附帶審查請求的前提條件是行政案件的存在，規范性文件附帶審查依賴于行政行為。

（二）審查的標準

人民法院對規范性文件的審查，僅針對合法性問題，不涉及合理性問題的審查。因為規范性文件的內容是否合理，是否適當，很多情況下法院不掌握技術、資源、信息，不了解行政經驗，無法審查合理性問題。合理性交由行政機關判斷，更符合事物的性質。關于規范性文件的合法性問題，主要涉及規范性文件的制定主體有無制定權和規范性文件的內容是否合法。首先，規范性文件的制定主體有無制定權。制定機關是否具有相應權限，是規范性文件內容是否合法的前提。如果規范性文件制定機關越權，規范性文件的具體條款必然不合法，則會導致規范性文件整體違法。只有在首先確定了制定機關具有相應的職責權限后，才能對規范性文件具體內容作進一步審查。其次，規范性文件的內容是否合法。規范性文件的內容不得違反憲法、法律、法規、規章的規定和國家的方針政策，不得違背上級行政機關的規范性文件，規范性文件與法律、法規、規章以及上級行政機關的規范性文件的規定相抵觸的無效。

三、法院對規范性文件的處理

我國對規范性文件附帶審查的處理，規定在《行政訴訟法》第六十四條和司法解釋的第二十一條，主要處理方法是不合法的規范性文件不作為認定行政行為合法的依據以及向制定機關提出處理建議。

（一）對不合法規范性文件的處理

《行政訴訟法》第六十四條規定：“人民法院在審理行政案件中，經審查認為本法第五十三條規定的規范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議。”該條規定了規范性文件的審查和處理。但是，只是給予了法院審查權和處理建議權，而并未賦予其直接的處理權。

一方面，根據行政訴訟法的規定，在發現規范性文件不合法后，人民法院可將其不作為認定行政行為合法性的依據，并且要在裁判理由中予以闡明，法院不能在判決主文中對其直接作出處理，這里可以看出法院在裁判文書中進行理由闡明并非是做出判決，不會產生相應的法律后果。另一方面，當審查認為規范性文件不合法后，法院的做法是“不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議”， 對違法規范性文件，只是具有處理建議權，而并非是裁判權，所做的處理建議對制定機關也不具有強制力。這種做法只是影響了行政行為的效力，而不是確認其違法，更不是宣告無效。因此可以說，我國的法院對規范性文件的審查權，是最低限度的審查權，即拒絕適用權。

（二）向制定機關提出處理建議

司法解釋第二十一條規定：“規范性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。”從上述規定看，人民法院的處理包括向制定機關提出處理建議和抄送同級人民政府或者上一級行政機關。向制定機關提出處理建議的只能是作出生效裁判的人民法院，一審宣判后當事人未上訴的，由作出生效裁判的一審法院向制定機關提出處理建議；一審宣判后當事人上訴的，由作出生效裁判的二審法院提出處理建議。（作者單位：天津師范大學）

參考文獻：

[1]王紅衛、廖希飛：《行政訴訟中規范性文件附帶審查制度研究》，載《行政法學研究》，2015年第6期。

[2]程琥：《新<行政訴訟法>中規范性文件附帶審查制度研究》，載《法律適用》，2015年第7期。

[3]楊士林：《試論行政訴訟中規范性文件合法性審查的限度》，載《法學論壇》，2015年9月第5期。