黑龍江森工林區民有林問題探析*

潘啟英　楊衛東

（黑龍江省林業科學院，哈爾濱　150081）

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黑龍江森工林區民有林問題探析*

潘啟英楊衛東**

（黑龍江省林業科學院，哈爾濱150081）

*黑龍江省省屬科研院所基本科研業務費專項資助項目“黑龍江省國有森工林區林地流轉模式的研究”

1　研究背景

建于20世紀50年代的我國國有森工企業，初期的主要任務就是為建國初始階段重工業等經濟建設的起步提供大量木材原材料，由此形成了以木材生產及木制品加工為主的森林工業體系。至20世紀80年代初的30年間，國有森工林區的森林資源遭到掠奪式開采，資源的過度消耗導致了國有林區森林資源質量和數量的急劇下降，可采資源瀕臨枯竭，資源危機初現端倪；同時，森工企業處在計劃經濟體制之下，經營管理模式僵化，產業結構單一，完全依賴資源消耗支撐林區經濟，資源危機的出現，使企業經濟也隨之出現了難以為繼的局面。

20世紀80年代初期，國有森工林區“兩危”狀況加劇，營林生產雖得到加強，但與采伐和木材加工等主流產業相比，無論在人力物力的投入上，還是在經營觀念的重視程度上，營林生產還是處于弱勢地位。在營林工人短缺、資金投入不足、營林工人工資偏低的情況下，職工的造林積極性和責任心都受到影響，生產效率低下，造林成活率和保存率難以保證。在這樣一個歷史背景下，國家出臺了“誰造誰有”的指導性政策，在我國南方部分省區和東北國有林區開始出現了個體（個人）造林形式。在黑龍江國有森工林區，企業職工被允許以個人身份，在完成調查設計的采伐跡地、火燒跡地、宜林荒山荒地、疏林地等，經申請批準，由個人投資或林業局提供苗木個人投勞進行造林。至此，在國有林區域內形成了我國非公有制林業這一特殊經濟成分雛形。

2發展現狀及存在的問題

2.1發展沿革和現狀

在國有林區民有林產生初期，由于只有宏觀性指導政策，缺乏規范化制度，加之企業職工法律保護意識欠缺，極少與企業簽訂有效合同，一般只是提交申請后由林業局一級的主管部門蓋章生效，有的甚至只有林場一級的公章證明；至于林業局依照政策承諾的“林木成活率達到要求，郁閉成林后（一般在3～5年）由林業局收購并納入企業造林計劃”等內容，沒有在證明文件中詳細約定，為事后這部分林木的確權、職工利益的維權埋下了隱患。以合江林區樺南、雙鴨山林業局為例（表1），1990年之前無合同的民有林分別占到68％和65.3％。

表1　樺南、雙鴨山林業局民有林情況調查

從2000年開始，黑龍江省森工總局將自費造林正式納入造林計劃，每年計劃營造民有林15 000 hm2，實行“長期經營，誰造誰有”的原則。2005年，為了解決長期以來懸而不決的民有林問題，維護個體造林者的合法權益，黑龍江省森工總局報請國家林業局等相關部門核準，擬將國有林區內的民有林，屬于商品林的全部劃歸個人，并核發林權證；屬于公益林的，由國家回購。這項政策的擬定，為國有林區民有林問題的解決帶來了一線希望，但在具體執行中，由于歷史遺留問題比較復雜，使很多民有林無法正常劃轉。據調查，伊春、松花江林區的民有林問題大部分得到合理解決，個別因未達到成林驗收標準等問題而未解決的不到10％。合江林區1982～2014年民有林造林面積及保存面積調查顯示（表2），2000年以前造林保存面積比較低，緣于早期的經營管理粗放和營林技術含量偏低；之后的造林面積保存率明顯提高，東方紅和迎春局2000年之后開始非公有制造林，保存率達到100％。鶴北林業局截止到2013年底累計民有林造林約4 800 hm2，3年面積保存率達80％以上，早期的造林地已經郁閉成林，有的已經進入輪伐期，雖已經兩次對民有林進行了摸底調查，但至今仍未發放林權證。

表2　合江森工林區民有林造林及保存面積調查/hm2

據統計，黑龍江森工現有民有林面積約36 025 hm3，涉及總戶數近萬戶，其中絕大部分為2008年之前的造林，2009年以后由于積累的民有林問題解決滯緩以及相關政策不明確等原因，個人造林基本停滯。

2.2存在問題

2.2.1早期造林的確權問題

民有林形成初期，國有森工企業的管理比較粗放，對營林生產缺乏應有的重視，職工個人造林后，沒能及時與企業簽訂有效合同，為事后確權埋下了隱患。樺南、雙鴨山林業局1991年以前參加造林的職工，有合同的都只占30％左右，有的甚至連調查設計材料都已經丟失。由于缺少有效證明材料，這部分造林戶在林木劃轉中無法確權，也給以后的經營造成很大麻煩，職工個人的經濟利益受到極大影響。

2.2.2造林合同不完善成為后續執行的隱患

盡管從森工總局到各林業局都依據相關政策，針對職工個人參與造林制定了相應的管理辦法，但就法律效力而言則有欠完善。各林業局在資源、經濟等方面條件各異，制定的管理辦法也不同，一般與職工簽訂的合同內容主要包括：林業局提供苗木（分無償和有償兩種情況），造林者提供勞力（從事整地、造林、補植、管護等），采伐收益按國家規定繳納稅費后收益歸己；同時合同中還包含“有償使用國有林地，如與省級有關文件發生沖突，按文件規定執行”等內容，但并未具體制訂標準或未實行。由于所簽合同具有可變更性，給造林者日后爭取合理的利益訴求造成困難，同時也增加了國有林地資產產生流失的風險。

2.2.3采伐管理制度僵化造成的束縛

自1998年實施天然林保護工程以后，林木采伐在執行限額管理制度和憑證制度上要求更加嚴格；而早期個體營造的林木，尤其1990年代以前的造林，絕大部分沒有調查設計方案或已經丟失，這部分林木早已經進入采伐年限，申請重新調查并取得采伐憑證的手續又比較繁瑣且費用需要職工個人支付，職工在實現采伐獲利無望的情況下不愿承擔這筆支出。即便是后續進行的造林，目前也到進入森林撫育等間伐階段，但國家對國有林區這部分民有林如何執行采伐規程，主伐及撫育間伐的限額如何制定并付諸實施，一直沒有政策出臺。隨著限伐范圍的不斷擴大，特別是2014年國家在東北內蒙古重點國有林區停止了天然林商業性采伐，不只是民有林，國有林地森林資源的采伐包括撫育伐的生產活動都幾乎被全面叫停，國家嚴格控制森林資源的消耗，撫育伐要求只限于6cm以下的林木，只允許消耗材積，不允許消耗蓄積。在政策的大環境下，民有林想要爭取采伐額度，通過木材生產獲取收益，幾乎是不可能的。因此，很多這樣的林地就被沉淀下來，無法開展正常的經營、劃轉，職工的投資回收遙遙無期。

2.2.4有關民有林的政策缺失

民有林的性質決定了其經營目的就是通過木材生產、林下經營及劃轉獲得收益，但在這幾方面，國家主管部門給予的政策支持始終是盲點。黑龍江森工林區營造的民有林大部分為用材林，1998年開始實施森林分類經營后，在劃分林地類別時，許多民有林被劃入公益林，這標志著這部分林地進入了禁伐區。以合江林管局樺南林業局、雙鴨山林業局為例，被劃入公益林的民有林分別占到了52.30％和33％（表3）。

表3　樺南、雙鴨山林業局民有林劃分類別情況

林地性質的改變，使職工造林初始的經營目的無法實現，尤其對那些沒有有效合同、缺少造林調查設計原始資料的造林者，既無法實現林木的劃轉，更不能開展正常的經營活動；按照生態公益林給予林木所有者的補償，也無法做到公正公平。政策的缺失，給民有林經營者帶來極大的負面影響，職工的合法利益和權利得不到應有的保障。

3建議與討論

3.1在森工林區營造的民有林，林地權屬歸國家所有，林權證要由國家林業局頒發，造林者只享有林木所有權；而林權證的屬性為林地、林木所有權證，因此無法給個體造林者發放真正意義上的林權證。在目前國有林區林權制度改革方向尚不明確、森工企業經濟能力有限的前提下，建議國家主管部門在資金支持方面制定相應的政策，支持幫助林業局對基本符合條件的民有林加大回購力度，盡量使造林職工得到合理的補償。

3.2對暫時無法實現回購的林地，國家應考慮發放一種臨時權證，在完備約束條件如不改變林地用途、不降低其原有生態功能、不違反采伐管理制度等的前提下，賦予權證一定的法律效力，使民有林可依法繼承、轉讓、抵押、擔保、入股及出資；使造林者在經營區內擁有人工更新造林、森林撫育、采收林副產品等權利，并爭取減免相應的稅費；對于林地有償使用費暫行緩收政策，營造一個寬松的林地經營環境。

3.3在金融保險方面給予政策上的傾斜，爭取銀行、保險部門對權證的認可，由林業局提供必要的擔保，為民有林所有者獲得資金貸款、參加林木財產保險等開辟綠色通道，提升造林者林地經營、融入市場的能力。通過林地所有權、經營權、使用權的真正分離，以承包、抵押、拍賣、轉讓使用權和經營權的方式，按市場規律運作，嘗試民有林提前進入市場，變預期效益為即期收益。

3.4重點國有林區停止天然林商業性采伐，黑龍江森工林區已基本上停止了木材生產，采伐管理制度的執行更加嚴格。但游離于國有林之外的民有林完全屬于人工林，除極少數為經濟林之外，大部分為用材林，即便有50％的林地被劃入公益林禁止采伐，商品林區的民有林可不受采伐規程的限制，采伐所發生的蓄積消耗限額應實行計劃單列，允許民有林采伐限額跨年度滾動使用，解決多年來民有林“造林容易采伐難”的問題，避免集中突擊采伐林木、破壞資源的短期行為。

3.5當前我國實施森林分類經營，大量屬于集體、個人、法人所有的林地被劃為各類公益林，使權利人的財產權受到制約。在確定補償主體時，應遵循“誰投入誰收益、按市場規則公平交易和社會公平性”原則，使公益林經營者得到合理補償，不能使被劃入公益林的經營者因此而導致經濟收入或預期收益及其他發展機會減少，這是最低補償標準，也是對個體利益的最低保障。建議這部分生態效益補償通過直接補償和間接補償兩種方式進行，即對被劃入生態公益林所有者的計劃收入下降實施實物和現金補償，由政府及有關部門支付給個人；對其他如失業、經營方式改變等造成的損失，可采取相應政策鼓勵金融機構對經營者提供低息或貼息貸款，以優惠貸款、就業制導、新產業扶持、技術援助等間接補償方式，幫助經濟薄弱的個體經營者逐漸提升經營能力，激發他們的積極性，促進國有林區經濟、社會的有續和諧發展。

參考文獻

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［2］王顯河，王德軍.重點國有林區管理體制現狀分析及發展建議［J］.農林科技，2013（2）：274-275.

［3］田淑英.林業生態保護與發展的政策效應與選擇［M］.北京：中國社會科學出版社，2011.

（責任編輯：王岳）

文章編號：1001-9499（2016）03-0060-03

作者簡介：［4］張君.國有森工林區發展民有林的思考［J］.林業勘查設計，2005（2）：1-3.第1潘啟英（1962-），女，副研究員。通訊作者：楊衛東（1966-），男，副研究員。

收稿日期：2016-03-11