“鹽改”博弈15年

鄭智維+王麗

雖然產值規模僅300多億元，但鹽業改革歷程尤為復雜和曲折。在《方案》最終出臺前，鹽改延宕15年，前后七易其稿。

鹽業改革，終于邁出了關鍵性的一步。

5月5日，國務院印發了《鹽業體制改革方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》提出了完善專營、放開價格、行業內跨區經營、強化監管、提高門檻、推動整合等一系列具體的改革措施。

鹽，被譽為“化工之母、食肴之將”，既是重要的民生商品，也是基礎化工原料。新中國成立以后，我國鹽業管理體制幾經變遷，但總基調仍是政府主導的計劃管理方式。然而，食鹽專營制度暴露出政企不分、產銷矛盾、腐敗滋生等諸多弊端。

對于鹽業而言，這次改革堪稱“里程碑”。實際上，從2001年開始至《方案》最終出臺，呼喊鹽改的呼聲一直未曾斷絕。雖然產值規模僅300多億元，但鹽業改革歷程尤為復雜和曲折。在《方案》最終出臺前，鹽改延宕15年，前后七易其稿。

“食鹽行業雖小，但其改革的特殊性、復雜性可能一點不亞于電力、電信等大行業。”接受本刊采訪時，國家發改委經濟體制與管理研究所研究員、《我國鹽業體制改革研究》課題組成員陳偉說。

改革漸進

民以食為天，百味鹽為先。隨著消費者需求改變，食鹽產品的種類也在逐步增加。

“中鹽北京公司供應食鹽的種類大約有80種。”接受本刊采訪時，中鹽北京市鹽業公司銷售部部長盧劍介紹說，按產地分有海鹽、井礦鹽、湖鹽；從類別上看，還有一些營養鹽、無碘鹽、進口鹽等。“北京一些大超市大概12種，在電商平臺供應的種類則更齊全。”

不過，在我國多數地區，可供消費者選擇的食鹽種類依然比較少。“鹽改方案實施后，生產企業可以打造自己的品牌，未來食鹽的品牌和種類將更加多元化，消費者的選擇性將更大。”久大鹽業駐京辦主任陳建平告訴《民生周刊》說。

據了解，我國鹽礦資源豐富，是世界第一產鹽大國。即便如此，鹽改方案出臺之后，也引發公眾和輿論的一些擔憂：食鹽價格是否會上漲？會不會出現鹽荒？

對此，陳建平認為，市場機制調節下，鹽荒根本不會出現。就我國的食鹽產能而言，數倍于市場需求，因此漲價的可能性也不大。

“2011年，日本海嘯曾引發我國消費者對海鹽污染的擔心；事實上，即使海鹽出了問題，僅井鹽也完全能夠滿足全國需求。”他說。

此次《方案》還提出，培育一批具有核心競爭力的企業，取消食鹽產銷區域限制，改革食鹽定價機制和工業鹽管理，鼓勵企業自主經營、產銷一體，通過兼并重組等方式不斷做優做強。

這意味著，食鹽行業的產業鏈將面臨著重塑。陳偉分析說，食鹽定點企業97家，加上各地食鹽專營企業，目前市場競爭主體有150家左右。未來通過競爭、兼并和重組等方式，產業集中度肯定會提高，最終形成幾個寡頭競爭的格局。

“個人對這個漸進式的改革方案是比較認可的，”對于《方案》，陳偉評價說，在一定的公開透明的框架下來討論鹽改，做到了尊重歷史，兼顧各方的利益；設置有一定的過渡期，實施平穩有序；符合市場化改革的方向和趨勢。

當然，方案依然有不足之處。

“目前來看，方案仍是一個過渡性的安排。”在陳偉看來，最大不足在于，政企不分的問題尚未得到解決，市場監管權還在專營企業手里。就全國絕大部分地區而言，鹽業公司和鹽務局都是“兩塊牌子、一套人馬”。鹽業公司既是鹽業管理的政府管理部門，也是食鹽和工業鹽的經營者。

七易其稿

從2001年起，到今年的鹽改方案出臺，在短短的15年間，鹽改方案七易其稿，歷經各種曲折。“中間經歷了幾輪博弈和溝通，最終形成了現在的《方案》。”

2001年，時任國家經貿委運行局副局長（分管鹽業改革）、鹽業管理辦公室主任陳國衛主張改革，打響鹽改的第一槍。“當時改革的目標是：政企分開、生產企業進入市場和放開小工業鹽；食鹽恢復其普通商品身份，生產企業獲得其市場經濟地位。”接受《民生周刊》記者采訪時，他回憶說。

第二次鹽改過程中適逢SARS暴發，“搶鹽風波”影響了鹽改進程。與此同時，國務院進行機構改革，鹽業管理職能劃歸國家發改委工業司，改革方案再度夭折。

“鹽業主管部門有一個變遷過程，”據陳偉介紹，在2003年3月以前，鹽業管理歸口到國家經貿委鹽業管理辦公室；后來經貿委撤銷后，鹽業辦就調整到了發改委下屬的工業司和體改司：再后來，鹽業辦又劃到工信部消費品工業司。

2004年7月29日，《〈鹽業管理條例〉完善修改稿》由中國鹽業協會完成并轉交國家發改委，形成第三次改革方案，但方案最終未公布。

2005年是國務院確定的改革攻堅年。在“十一五”規劃綱要中提出，“深化壟斷行業體制改革，深化電力、石油、民航……鹽業和政府公用事業體制改革。”中國鹽業體制改革再次被列入議事日程。

不過，后因國家發改委的工業管理職能劃歸到工信部，第四次鹽改再次擱淺。

2009年，鹽業體制改革首次被寫入《政府工作報告》，第五次鹽改開始。

次年1月，國家發改委牽頭制訂的鹽業體制改革方案大體框架已經完成，允許生產企業進入市場，由生產企業與現有省、市、縣鹽業公司自由競爭；放開鹽業公司以外的流通企業進入鹽業行業。

第六次提出鹽改是2011年4月，當時國家發改委經濟體制與管理研究所鹽改課題組提出，食鹽專營體制改革是我國鹽業體制改革的中心環節。“和現在的《方案》基本吻合，打算采用‘三步走戰略進行改革，也是一個漸進式改革方案。”陳偉介紹說。

當時的課題組認為，鹽業改革的動力主要來自鹽業系統內部，尤其是產銷矛盾。但是，食鹽專營體制改革不是簡單的放開市場和政企分開，而是涉及到食鹽產供銷體系重構、鹽業公司重組以及食鹽監管制度的重大改革。

直到5月5日，國務院印發《鹽業體制改革方案》。至此，鹽改一事塵埃落定。

“和電信、石油改革相比，鹽改更難。”談及鹽改的曲折歷程，鹽業反壟斷律師鄒佳萊分析說，原因在于利益集團根植很深。在這些利益集團的阻撓下，能夠出臺這個改革方案應該說是跨出了重要一步。

專營之弊

在歷次鹽業體制改革中，食鹽專營制度被視為是重點、難點和利益點。“最核心的利益點就在這里。”談及此，陳偉分析說，我國鹽業產值規模為300多億元，其中食鹽的產量僅占20%左右，但產值卻占到總產值的60%～70%。

“鹽業公司靠一支筆就能獲得利益。”談及食鹽專營制度的弊端，一位不愿具名的鹽業人士說，食鹽批發企業對食鹽壟斷經營，食鹽生產企業必須將食鹽按計劃數量和價格調撥給食鹽批發企業，使用批發企業的品牌和包裝由鹽業批發企業投入銷售市場。

這種體制下，生產企業沒有積極性提高產品質量。

一直以來，中國鹽業總公司被鹽改人士視為食鹽專營制度的最大受益者，鹽改的最大阻撓者。“在改革中，中鹽及各地鹽業公司等專營企業勢必要維護既有利益。”陳偉說，特別是國企改革以來，加強了對企業經營效益的考核。中鹽是國資委直屬企業，經營業績也會有考核，而食鹽專營是很大的一部分收入來源。

公開信息顯示，中國鹽業總公司位于北京豐臺區廣外大街蓮花池中鹽大廈，該公司創立于1950年2月15日，現為國務院國資委監管的國有大型企業。

接受《民生周刊》記者采訪時，中國鹽業總公司（以下簡稱“中鹽”）介紹，中鹽是以鹽的生產銷售為核心的鹽行業中央企業，鹽的產能達到1700萬噸，食鹽供應覆蓋全國36%的國土面積和4.2億人口，是世界第二、亞洲第一大鹽業企業。

“多年來，中鹽總公司既受益于食鹽專營制度，也受制于食鹽專營制度。”中鹽表示，原有專營體制成效顯著，問題也不容回避。

“多年來，中鹽既受益于食鹽專營制度，也受制于食鹽專營制度。”在接受《民生周刊》記者采訪時，中鹽坦承食鹽專營制度存在的弊端：產銷矛盾突出，制鹽企業與批發企業市場地位不平等，制鹽企業通過“跑計劃”來增加銷售，批發企業壓低價格、拖欠鹽款、結算不及時等現象不同程度存在。

此外，市場區域分割，造成流通環節過多，經營效率較低，無法形成統一的全國市場；產業結構調整進展緩慢，食鹽的利潤支撐了部分落后產能在激烈的工業鹽市場競爭中存活下來，各自分割的市場不利于鹽業企業的重組整合，鹽業至今仍存在“多、小、散、弱”的局面。

“制約了行業的創新發展，專營條件下的專營企業過于依賴專營，創新動力不足，定點生產企業沒有品牌，產品創新受制于人，少數企業雖然注重研發創新，卻無法贏得市場。”中鹽表示。