改革之后，食鹽監管如何跟上

羅燕

改革落地之后，食鹽質量安全能否得到保障，食鹽監管如何跟上成為焦點之一，也是鹽業體制改革成功的關鍵。

一場鹽業改革引發了多方關注。參與此次《鹽業體制改革方案》（以下簡稱《方案》）制定的專家、北京大學經濟學院教授章政表示，改革過程中最大的一個難點在于食鹽的品質安全。

改革落地之后，食鹽質量安全能否得到保障，食鹽監管如何跟上成為焦點之一，也是鹽業體制改革成功的關鍵。

監管縫隙

“食鹽安全監管存在真空地帶。”早在4年前，南開大學法學院教授宋華琳便這樣判斷。那時剛爆發一起轟動全國的“農業廢渣鹽”案。

2012年1月，安徽省阜陽市潁泉區人民法院公開開庭審理了江蘇鎮江海天鹽化公司制售“農藥廢渣鹽”一案。海天鹽化公司被指非法制售1.4萬噸“農藥廢渣鹽”，并流入全國12個省、市的鹽業市場，其中部分已經被冒充食鹽流向餐桌。近年來，用工業鹽冒充食鹽的案件時有發生，農藥殘留、重金屬超標、有毒有害物質添加成為食鹽的安全隱患。

根據《食品安全法》，轉基因食品和食鹽的食品安全管理，本法未作規定的，適用其他法律、行政法規的規定。這就是說，除了《食品安全法》，食鹽監管還須遵守《鹽業管理條例》和《食鹽專營辦法》。

在宋華琳看來，鹽業主管部門的職能已經在弱化乃至萎縮，由他們去履行市場監管的職能，事實上已經很難勝任；另一方面，工商、質監、藥監等部門的監管職責卻很難發揮。

中國人民大學公共管理學院副教授劉鵬認為，現有的食鹽監管體制存在的主要問題在于，法規條例模糊沖突，監管主體職責不清，管理仍然帶有很強的行業色彩，工具相對單一，能力建設滯后。

事實上，很多地方的鹽業行政部門與鹽業公司是一套人馬，兩塊牌子，政企合一的現象還十分普遍。這也是長期以來食鹽專營體制最被詬病的問題。

中國鹽業協會公布的一份調查報告顯示，截至2014年6月25日，全國31個省、自治區、直轄市鹽業主管機構中，目前與鹽業公司政企分開的9個占29%，政企合一的22個占71%，

劉鵬告訴《民生周刊》記者，這種既當裁判員又當運動員的模式，一方面會讓鹽業局的監管性質定位不清晰，監管的公正性和獨立性也會受到影響；另一方面也使作為企業的鹽業公司發展面臨目標沖突，效率難以提高。即便改革之后，也要防止鹽業公司翻牌子變相直接并入新的監管機構。

改革新方向

《方案》提出，完善食鹽專業化監管體制。保持現有專業化食鹽監管體制不變，由鹽業主管機構依法負責食鹽管理與監督。

工業和信息化部是國務院鹽業主管機構，主管全國鹽業工作。縣級以上地方各級人民政府授權的鹽業主管機構，負責管理本行政區域內的食鹽專營工作。各級鹽業主管機構與其他相關部門各司其職、密切協作，依法加強食鹽安全監管。

“食鹽安全監管工作是一個系統工程，不是在一個點上。”章政強調。《方案》制定過程中，他一直關注食鹽安全監管體制設計。

章政告訴《民生周刊》記者，《方案》讓食鹽由原來的單一監管變成綜合監管，這是非常重要的變化。原來其實就是鹽業公司在管，政企合一，漏洞很多。而綜合監管是讓生產企業也自覺參與到監管中來，建立食鹽電子追溯體系，生產的鹽實現來源可追、流向可查。

《方案》提出，各級鹽業主管機構要會同有關部門、行業協會建立食鹽生產、批發企業及其負責人和高管人員信用記錄，納入國家統一的社會信用體系。

章政表示，信用管理對食鹽的生產及流通環節都能起到監管作用，這是為食鹽引入第三方監管。另外，建設食鹽安全保障基金也是食鹽安全鏈條上不可缺的一環。這個保障基金一方面是保障食鹽在地區間的平衡；另一方面是針對碘缺乏病的問題，對邊遠貧困地區和經濟欠發達的邊疆民族地區給予補貼。

值得注意的是，此次《方案》提出結合行政執法體制改革，探索推進食鹽安全監管體制改革，研究剝離食鹽批發企業承擔的行政管理職能，創造條件將食鹽質量安全管理與監督職能移交食藥監部門或市場監管部門負責。

劉鵬認為，目前存在的最大困難是，即便鹽業部門同意移交監管職能，監管的技術力量和設備也原封不動，地方編制和財政部門不愿意因此給食藥監局或市場局增加編制和經費，導致地方食藥監部門或市場監管部門沒有能力和積極性接收這一職能。

“將管理職能移交給食藥監部門并不是只有這個部門來管，而是統轄、召集、主管。”章政指出，“食鹽跟其他食品不同，是每天用的食品添加物，監管要比普通食品更嚴格。”

短期內風險增大

鹽業改革之后，生產企業可以進入流通和銷售領域，批發企業可以開展跨區域經營，多位業內專家向《民生周刊》記者表示，短期內，食鹽的安全風險將會增大。

“我擔心，改革之后，在當前的情況下，食鹽質量安全能否把控得住。”中國農業大學食品科學與營養工程學院教授羅云波表示。

據劉鵬分析，從短期內來看，食品批發方式的多樣化，帶來業態的創新，確實會給食鹽安全帶來更大的風險，但從中長期來看，隨著監管體系和能力的強化，加之全國競爭型市場的逐步形成，安全風險應該是可控的。

《方案》的落地設置了過渡期，實施到位將有兩年的時間。這種逐步到位的方式，給現在的體制調整留了一個適應準備的時間。

羅云波認為，監管部門應該充分利用這個過渡期，摸清家底，理順各部門之間的關系，在實踐中探索食鹽用哪種方式管理更好。

只是，在當前的情況下，如何最大程度地保障食鹽安全？

劉鵬表示，重大風險一定要控制住，現階段要集中力量重點監管工業鹽摻入食用鹽等高風險因素，而其他中低風險因素只能依靠監管體制的完善和能力的強化來逐步控制。可以在食鹽安全標準更新、食鹽產品電子追溯和召回體系建設等方面重點突破。