我國固定源實施排污許可證管理可行性研究

宋國君，趙英煚

(中國人民大學環境學院，北京　100872)

?

我國固定源實施排污許可證管理可行性研究

宋國君，趙英煚

(中國人民大學環境學院，北京100872)

摘要：通過對排污許可管理制度框架內的管理對象、管理機構和職責劃分、排污許可證內容、實施程序進行論證和初步設計，進而從排放標準的適用性、守法監測方案的設計和執行、固定源的管理能力三個方面，對我國現階段排污許可管理制度的可行性進行分析，提出了制定和完善排污許可管理制度體系、系統性修訂排放標準、系統性設計監測方案、完善對小型排放口和生產過程的監測、分步實施排污許可證管理等建議。

關鍵詞：固定源；排污許可證；制度框架；排放標準；監測方案

為了防止或減少污染物排放，各國均通過環境保護立法避免或減輕環境污染[1]。對于空氣固定源，各國通行的做法是通過排污許可證將法律法規中的規定具體化，明確受控固定源的每個受控產排污單元需要遵守的規定，推動法律法規的執行，促進固定源的守法。我國《環境保護法》(2014年修訂版)和《大氣污染防治法》(2015年修訂版)明確規定實施排污許可管理制度；2015年11月3日中共中央通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》要求，“改革環境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制”。但是迄今為止，我國排污許可管理的相關條例、辦法、指南等可執行的細則尚未出臺。本研究旨在對排污許可管理制度框架進行論證和設計，對排污許可管理制度在現階段實施的可行性進行實證研究。

1固定源排污許可管理制度框架

行政許可制度是以限制某種權利或資格的任意享有和自由運用為主導的[2]，是對行政相對人追求自身利益的特定行為設置的必要條件[3]。獲得許可后，行政相對人必須按許可條件從事特定行為，對行政相對人的干預貫穿整個過程。排污許可作為一種典型的行政許可制度，是以單個污染源為管理單位的微觀政策手段[4]，在每份排污許可證中限定每個固定源每個產排污單元的操作條件，要求固定源依規定操作。

排污許可證是企業環境守法的依據，政府環境執法的工具，社會監督護法的平臺[5]。根據證據舉證理論，行政相對人應承擔主要的證明責任[6]。因此，固定源需要按照排污許可證載明的監測、記錄和報告規定進行相應的產排污活動，證明其排放滿足排放限值的要求，并由作為行政主體的政府承擔查明和判斷事實的責任。

1.1管理對象

排污許可證的管理對象應基于政策目標、管理能力以及管理的邊際效益進行界定[7]。排污許可管理對被管理對象的經濟能力、技術水平和管理水平的要求非常高，因此適用對象應當是一定規模以上的固定源。這里的固定源既不是指使用同一名稱的排污單位，也不是直觀地將每一個煙囪定義為一個固定源。從對空氣質量影響的科學角度和與其他法律法規協調的角度論證，此處固定源定義為依法實行排污許可管理的單位，由同一法人所有，接受統一管理的一組產排污單元的集合，包括單一固定源或位于相鄰區域在同一邊界內的所有空氣污染物(常規空氣污染物和危險空氣污染物)的有組織和無組織排放源。例如，美國空氣固定源排污許可證制度的管理對象是《清潔空氣法》規定的排放量達到或超過某個排放閾值(單一常規空氣污染物100噸/年，單一危險空氣污染物10噸/年)的“主要污染源”，以及由各州法規確定的小于此規模的“小型固定源”。我國固定源排污許可管理制度對于不同規模的固定源，可以由大到小分步實施，設置相應閾值，并分批次將目錄公告。

1.2管理機構及職責劃分

法律的實施需要創立執行機構，建立相應的管理體制，明確監督守法的職責。排污許可證管理必須明確政府和各類組織的作用與職責。職責劃分要考慮集中(由國家統一組織)或者是分散(由地方政府組織)實施、公眾和其他組織參與程度等問題。美國對固定源的管理采用了一種平行責任的方法[8]，國會授權聯邦環境保護局(EPA)在政策、標準制定和監督執行方面負有主要職責，州和地方政府經EPA授權后方可頒發許可證。根據我國環境管理體制，結合已有的研究結論，建議將固定源排污許可證定位為國家固定源排污許可證，由環保部核準，授權省級或地市級環保局發放，并負責日常管理[9]。除政府機構的直接管理外，政府與行業協會、大學、公益團體、企業等組織合作，有利于促進固定源所有者遵守法律規定，使政府執法工作更順利，并有助于降低政府和企業的管理成本[10]。例如，制造商協會對傳播儀器操作等有強烈的主觀意愿；研究人員通過與政府和管理對象的溝通，能夠提供改進建議；公益團體通過發布狀況信息，起到對公眾普及知識、協調企業與公眾關系的作用；企業可以提供更加快速和低價的服務。

1.3固定源排污許可證的主要內容

“排放許可事項”是排污許可證的核心內容。在排放許可事項中，排放限值和相應的監測、記錄和報告要求最為重要，是固定源必須滿足的要求。此外，排污許可證中的載入事項還應包括與排污有關的生產設備清單、污染治理設施清單、對應的排污口設置及標識要求等。

排放限值的本質是確定污染物排放的“內部化”邊界[11]，向空氣中排放污染物的固定源有責任采取控制措施，避免因生產獲利產生外部損失。美國固定源排放標準主要基于控制技術制定，包括對污染物排放量、排放濃度、排放速率等的要求[12]，對特殊運行狀態(如開停機、故障等)的排放要求。此外，基于全過程控制的原則，對原料、生產、處置等環節也有相應的要求[13]。考慮監測能力和管理的邊際成本，應當對各項限值設定合適的取值時間，如濃度限值可選取小時平均，單位產品的污染物排放績效限值選取滾動30天平均、排放量限值選取12個月加總等。我國排放標準缺少對應于限值的平均取值時間的規定，有研究認為，對排放濃度可設定不同時間尺度(如小時、日、月、年)下的濃度限值，時間尺度越寬，要求越高，即年平均濃度<月平均濃度<日平均濃度[10]。對某種污染物的排放總量，可以根據技術經濟可行性有不同時間尺度的規定，例如，對日排放總量、月排放總量、年排放總量等加以限制。

1.4排污許可管理的實施程序

排污許可證核發之前需滿足一定的“排放許可條件”，包括管理工程師數量、達標方案等。固定源提供各類證明材料，制定并提交監測方案之后，發證單位依據《行政許可法》的程序，審查申請單位的資格并撰寫排污許可證。排污許可證需要經過征求公眾意見、公示或公聽會、提交省環保廳審核、上報環保部批準后，才能正式頒發。有效期可以是3～5年，在有效期內，如果固定源排放無重大變化，所執行排放標準等要求不變。持證單位每半年向直接管理部門報告守法狀況。

排污許可證正式核發后，為了判定許可證規定的履行情況，為執法行動提供證據，地方管理機關可以制定年度監督檢查計劃，按計劃對許可排污單位進行合規檢查，用于評估合規情況和支撐執法行動[14]，主要核查手段為書面核查，也包括現場視察。如果沒有違法排放或舉報，管理部門每年至多只能現場核查一次，或3年內現場核查一次，并需要公示現場核查的報告。公眾有權利與義務對排污單位的守法情況進行監督。任何單位或者個人有權在發現違法行為后向環境保護主管部門舉報。

針對部分嚴重違反許可證規定事項的固定源，存在違規增設排污口、長期超限排放、數據造假、不按要求整改、故意隱瞞污染事故等行為，許可證管理機構可以采取適當的執法行動，查證屬實后依法對固定源進行處罰。

2現階段實施排污許可證管理的可行性分析

2.1排放標準的適用性分析

排放標準具有強制執行的法律效力，是排污許可證對受控產排污單元的核心限制要求。但是，目前普遍存在違反排放標準的“超標”現象，存在考核指標不能覆蓋標準要求的全部污染物、未按照排放標準提出的監測規定進行監測、監測數據質量差、數據真實性存疑等問題。例如，對某省26家國控水泥企業的32個監測點的排放數據進行統計，3個月的SO2濃度平均有效率為76.34%，平均超標率為1.12%；NOx濃度平均有效率為75.42%，平均超標率為29.05%，其中3家企業3個月超標率均超過90%。可見，固定源的“連續穩定達標”情況并不樂觀。對26家國控企業的監測方案進行分析，發現全部企業均未完全按照排放標準的監測規定進行監測。26家企業自行監測狀況統計結果如表1所示。

表1　某省國控水泥企業自行監測統計信息表

表1分析可知，相關排放標準并未能充分發揮其強制執行的法律地位。最重要的原因是缺少排污許可證管理，排放標準執行不力，造成了企業守法依據不充分、守法動力不足、環境執法面臨數據失真嚴重[15]、證據不足、形不成完整證據鏈等現實問題[16]、政府難以通過執法行動威懾固定源所有者認真遵守相關污染物排放標準。

此外，我國在排放標準的體系規劃、污染物指標選擇、限值確定等方面，多基于標準行政主管部門、編制單位、咨詢專家的理解與把握，缺少規范的制定程序、統計分析方法和成本-效益分析方法，標準制定的隨意性大。在不斷增大的環保壓力下，容易導致存在排放限值過嚴的問題，固定源現有的技術水平和管理能力不足以有效執行這類標準。

2.2守法監測方案設計與執行分析

監測、記錄和報告要求是排污許可證中的另一項重要的“許可事項”，是排放標準等各項規定能夠執行的重要因素。在排污許可管理的實施程序中，通過“固定源制定和提交監測方案—管理機關審核—監測方案載入排污許可證中—依方案監測—數據處理—排污許可證守法報告—管理機關合規監測和評估”[17]的系統化監測程序，可以使固定源守法監測更具可操作性，監測數據更規范。其核心前提條件是固定源能夠合理地設計并執行守法監測方案。

目前，雖然《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法(試行)》對企業自測方案提出了明確要求，但守法監測方案的設計和執行仍存在問題。首先，目前的固定源監測依然以政府監測為主，由相關環境監測站對轄區內固定源進行一定頻次的監督性監測[18]。其次，各項監測規定之間的銜接性不強，難以控制監測的規范性和一致性，并且由于缺少排污許可證管理，企業自行監測比率不高[19]，監測方案粗糙，監測行為不規范，自行監測數據的真實性、準確性、完整性得不到管理機關認可。

以某監測管理水平較高的水泥企業為例，水泥固定源需要遵守的監測、記錄、報告規定包括《水泥工業大氣污染物排放標準》(GB 4915—2013)中的監測要求，以及其他專門法規、技術規范、規范性文件中的監測要求。監測方案由水泥企業的環管部負責制定，經相關環境保護行政主管部門審核通過后，委托有資質的第三方實施監測。監測方案內容和遵守現行監測法規的情況如表2所示。

由表2可知，案例水泥企業監測方案的制定和實施符合現有法規規定。但是，顆粒物排放存在于水泥生產的每一個環節，目前僅對窯頭窯尾兩個大排放口進行連續監測，對于其余小排放口則實施間斷性監測。而除水泥窯外的其他71個排放口的顆粒物排放量約占總排放量的41.48%(經審核的2013年數據)，因此相關排放口不能被認定為可忽略的排放單元，也就導致無法確保所有的排放口“連續達標排放”。美國針對這類小型排放口，有專門的“守法保證監測方案”制定要求，選取易于監測的替代指標連續監測，以此判斷是否連續達標排放。此外，現有監測規定對排放前的“原(燃)料使用—生產—末端治理”的過程不做強制要求，且缺少特殊狀態(如開停機、故障、維護)時的監測管理要求。

調查發現，案例水泥企業對進入工廠的每一批原(燃)料均進行檢測并保留記錄；通過中控系統記錄原料用量、生產和治理設施的關鍵參數；巡檢人員對產排污設施進行周期性檢查，對無組織排放進行人工觀察并記錄。可見，我國管理較為完善的大型水泥企業可以達到類似于美國排污許可證的監測、記錄和報告要求，獲得完整的“原(燃)料使用—生產設施運行維護—治理設施運行維護—末端排污”的全過程數據，保證監測數據“可追溯、可核查”。

表2　法規規定的監測要求和遵守情況

2.3固定源對產排污過程的管理能力分析

大型固定源基本實現全生產線中控系統控制管理，并按照ISO14001標準要求，將環境管理要求落實到企業的各個層次，由“企業—車間—班組—崗位”將環境管理措施分解到生產過程的各個環節，固定源已經具備實施排污許可證管理的基本能力。

案例水泥企業設有環保管理部，與生產管理部統籌管理生產和污染防治工作。設有專職環保管理人員，負責CEMS管理、監測報告管理，完成環保局要求企業承擔的排污申報、總量減排數據收集與統計、環境統計數據填報和排污收費等工作。以上工作可以整合進入排污許可證中，實施“一證式”管理，增加的培訓費用和聘請少量人員費用對企業整體成本的影響可忽略不計。

3結論與建議

(1)由于在現有法律框架下可行，建議盡快出臺固定源排污許可管理條例和其他配套政策。建議盡快起草并出臺《排污許可證管理條例》，將環評、三同時、排污收費等環境管理制度整合進排污許可管理制度。制定配套的《排污許可證收費辦法》和《固定源環保工程師資質認定與培訓辦法》，為政策執行提供資金保障和人力支持。制定許可證申報實務、監測方案制定、數據處理與上報系統使用指南、許可證撰寫者指南、合規評估計劃制定與報告等導則，保證條例能夠規范執行。

(2)現有排放標準不能滿足排污許可證管理的需求，建議進行系統性修訂。建議先行實施排污許可證管理，獲取固定源的詳盡排放數據，通過科學的程序和方法重新修訂各行業的排放標準。

(3)現有監測方案不能完全證明“連續”達標排放，建議設計系統化監測程序和適用于不同規模排放口的替代監測要求，使固定源守法監測更加規范。按照“固定源制定和提交監測方案—管理機關審核—監測方案載入排污許可證中—依方案監測—數據處理—排污許可證守法報告—管理機關合規監測和評估”的系統性流程修訂現有的監測規定，增加對特殊狀態的監測管理要求，增加生產過程階段的監測和記錄要求。參考美國“守法保證監測”規定，制定補充強化監測規定，要求固定源選取能夠連續監測的替代指標，確保小型排放口連續合規排放。

(4)大型固定源現有管理水平能夠滿足排污許可證管理的需要，建議按照固定源的規模大小，分步實施。在《排污許可證管理條例》出臺前，分行業、分規模、分生產工藝流程，選取大型固定源進行試點，根據試點情況，為制定各類導則提供數據、管理等方面的支持。《排污許可證管理條例》出臺后，由環保部設置閾值，并分批次將各個階段執行排污許可管理的固定源目錄進行公告。

參考文獻(References)：

[1]汪勁. 環境法學[M]. 北京: 北京大學出版社, 2014: 322.

[2]方世榮. 行政許可的涵義、性質及公正性問題[J]. 法律科學, 1998(2): 29- 33.

[3]羅文燕. 行政許可制度之法理思考[J]. 浙江社會科學, 2008(3): 60- 65.

[4]錢文濤. 中國大氣固定源排污許可證制度設計研究[D]. 北京: 中國人民大學環境學院, 2013.

[5]曹紅艷. 環保部將實行排污許可“一證式”管理[EB/OL]. (2015-12-15) [2016-01-18].http://env.people.com.cn/n/2015/1205/c1010-27892712.html.

[6]卞為民. 行政許可證據制度研究——以規劃行政許可為視角[D]. 蘇州: 蘇州大學, 2010.

[7]宋國君. 排污許可證，怎么做才專業？[J]. 環境經濟, 2015(ZA): 4- 6.

[8]美國國家環保局. 環境執法原理[M]. 王曦, 譯. 北京: 民主與建設出版社, 1999: 90- 98.

[9]錢文濤, 宋國君. 空氣固定源，一證式管理怎么實現？[J]. 環境經濟, 2015(ZA): 7- 9.

[10]宋國君, 趙英煚, 黃新皓. 論我國污染源監測管理的改革[J]. 環境保護, 2015(20): 36- 39.

[11]Y. H. Farzin. The Effects of Emissions Standards on Industry[J]. Journal of Regulatory Economics,2003, 24(3): 315- 327.

[12]周軍英, 汪云崗, 錢誼. 美國大氣污染物排放標準體系綜述[J]. 農村生態環境, 1999, 15(1): 53- 58.

[13]宋國君, 韓允壘, 王晨, 等. 基于循環經濟的中國污染物排放標準體系設計[J]. 環境工程技術學報, 2011, 1(3): 215- 220.

[14]趙英煚, 宋國君. 守法監測與合規核查，固定源監管的關鍵[J]. 環境經濟, 2015(ZA): 13- 14.

[15]張亮, 周宏春. 多措并舉解決環境數據失真問題[N]. 光明日報, 2015-08-19(16).

[16]環境保護編輯部. 加大培訓力度，提高辦案能力[J]. 環境保護, 2015, 43(14): 66.

[17]宋國君, 趙英煚. 美國空氣固定源排污許可證中關于監測的規定及啟示[J]. 中國環境監測, 2015(6): 15- 21.

[18]胡文翔, 屈曉萍. 監督性監測中如何識別企業違法排污行為[J]. 環境保護, 2012(6) : 51- 52.

[19]中國環境監測總站. 2012 年國家重點監控企業固定源自行監測能力調查報告[R]. 北京: 中國環境監測總站, 2013.

The Feasibility Study of Implementing Operating Permit Management on Stationary Sources

SONG Guo-jun, ZHAO Ying-jiong

(School of Environmental and Nature Resources, Renmin University, Beijing 100872, China)

Abstract:The targets, management bodies and their responsibilities, content and implementation procedures of operating permits are demonstrated. The feasibility of current operating permit system in China is analyzed in terms of the applicability of emission standards, the design and implementation of appliance monitoring plan, and management ability of stationary sources. This paper put forward the following suggestions: to improve the current permit system, to systematically revise the emission standards, to systematically design the monitoring scheme, to improve the monitoring on small discharges and production process, and to implement the permit management step by step.

Key words:stationary sources; operating permits; system framework; emission standards; monitoring plan

收稿日期：2016-01-18

基金項目：國家社科基金重點項目——霧霾的成因及綜合治理對策研究(15AJY010)

作者簡介：宋國君(1962—)，男，黑龍江東寧人，教授，博士，主要從事環境政策、環境規劃與管理、環境經濟學研究，E-mail：songguojun@ruc.edu.cn

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.003

中圖分類號：X323

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0009-05