香港環(huán)境影響評估制度概覽

杜景浩

(香港特別行政區(qū)政府環(huán)境保護署，香港　999077)

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香港環(huán)境影響評估制度概覽

杜景浩

(香港特別行政區(qū)政府環(huán)境保護署，香港999077)

摘要：香港《環(huán)境影響評估條例》于1998年4月1日開始實施，其目的是評估條例中列明的指定工程項目對環(huán)境的影響，以避免不良影響或?qū)⒂绊憸p至可接受水平。該條例的獨特之處包括：條例下訂有《環(huán)境影響評估程序的技術(shù)備忘錄》，制定了明確統(tǒng)一的環(huán)評技術(shù)指引和準(zhǔn)則；兩個階段咨詢公眾及環(huán)境咨詢委員會，以確保中立及公信性；設(shè)立條例網(wǎng)頁，以增加透明度；香港環(huán)境保護署頒發(fā)的環(huán)境許可證具有法律效力，確保工程項目倡議人在工程項目的設(shè)計、建造和營辦期間落實許可證上列明的設(shè)計要求、緩解措施和環(huán)境監(jiān)察及審核計劃；訂立了嚴(yán)厲的違法罰則。后期，香港環(huán)境保護署將不時檢討環(huán)評制度，并推行優(yōu)化措施，提高該條例的客觀性和成效。

關(guān)鍵詞：香港；環(huán)境影響評價；環(huán)境許可證；技術(shù)備忘錄；環(huán)境咨詢委員會

香港土地總面積只有約1 108平方公里，其中約76%為具保育價值的郊野公園和特別地區(qū)等，只有24%的土地(約265平方公里)可供城市發(fā)展。同時，香港人口接近720萬；世界銀行2014年數(shù)據(jù)顯示香港的人口密度高居全球城市排名第四位，每平方公里為6 897人。香港經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展與相關(guān)大型基建工程(2014年的工程項目總值接近2 000億港元)衍生出一系列的環(huán)境問題。作為解決方案，香港環(huán)境保護署(以下簡稱“環(huán)保署”)實施一套三層環(huán)境管理架構(gòu)，如圖1所示。第一層架構(gòu)是要求工程項目倡議人采用先進環(huán)保科技減少和控制污染物排放，以符合香港現(xiàn)行環(huán)保法例對各種環(huán)境污染設(shè)定的排放標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)牌照所規(guī)定的排放量限值。第二層架構(gòu)是通過香港《環(huán)境影響評估條例》(以下簡稱《環(huán)評條例》)進行環(huán)境影響評估(以下簡稱“環(huán)評”)，使指定工程項目采納合適的規(guī)劃和設(shè)計方案，以盡量避免或減少對環(huán)境的影響。最后一層架構(gòu)是要求指定工程項目在建造及營辦期間落實執(zhí)行環(huán)評報告書所建議的緩解措施，進一步減少剩余環(huán)境影響，以符合《環(huán)評條例》的規(guī)定和準(zhǔn)則。由此可見，香港的環(huán)評制度在平衡發(fā)展需求及保護環(huán)境中扮演重要的角色。

圖1　對工程項目實施的保護環(huán)境三層架構(gòu)Fig.1　Hierachy of environmental protection for projects-Three Tier Approach

1香港環(huán)評制度的發(fā)展

1.1初期環(huán)評制度

在香港，環(huán)評的應(yīng)用和實踐已經(jīng)有超過20年的歷史。1992年，香港政府頒布行政指令，要求政府部門或者私人機構(gòu)在規(guī)劃大型基建工程(包括機場、鐵路、發(fā)電廠等)初期進行環(huán)評并提交環(huán)評報告書給政府審閱。但是行政指令缺乏法律規(guī)管和罰則，未能有效地規(guī)管工程項目倡議人在進行工程期間全面執(zhí)行環(huán)評報告書內(nèi)的建議和實施緩解措施，從而避免和減少對環(huán)境的影響。

1.2法定環(huán)評制度

1997年2月，香港政府頒布《環(huán)評條例》，并在1998年4月1日正式生效。目的是就對指定工程項目的環(huán)境影響作出評估，確保其對環(huán)境的影響得以避免或?qū)⒂绊憸p至可接受的水平，以保護環(huán)境。

《環(huán)評條例》所列明的100多項指定工程項目必須先完成一系列法定環(huán)評程序才可開始建造。工程項目包括挖泥、填海、鐵路、道路、橋梁、電廠，也包括超過10萬人口的新市鎮(zhèn)建設(shè)或重建工程。

《環(huán)評條例》還包括一份由環(huán)保署發(fā)布的《環(huán)境影響評估程序的技術(shù)備忘錄》(以下簡稱《技術(shù)備忘錄》)。《技術(shù)備忘錄》列明了法定環(huán)評的程序和步驟、技術(shù)要求、規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則等。

1.3環(huán)評程序

相比其他地區(qū)或國家，香港的法定環(huán)評程序并不算復(fù)雜，包括5個主要步驟，如圖2所示：

(1)首先由工程項目倡議人，向環(huán)保署提交工程項目簡介，內(nèi)容包括工程項目的規(guī)劃和初步設(shè)計、周邊環(huán)境、工程在建造和營辦過程中可能產(chǎn)生的環(huán)境問題及相關(guān)的緩解措施；

(2)環(huán)保署詳細(xì)考慮有關(guān)工程的數(shù)據(jù)后向工程項目倡議人發(fā)出環(huán)境影響評估研究概要(以下簡稱“環(huán)評研究概要”)，列出環(huán)評研究需要處理的環(huán)境課題、環(huán)評研究的技術(shù)要求及程序上和報告書內(nèi)容的規(guī)定；

(3)工程項目倡議人按照環(huán)評研究概要及《技術(shù)備忘錄》完成環(huán)評研究，然后把環(huán)評報告書提交環(huán)保署審批；

(4)如果環(huán)保署同意環(huán)評研究的結(jié)果，以及環(huán)評報告書符合法例的要求，環(huán)保署方可批準(zhǔn)報告書；

(5)由環(huán)保署發(fā)給工程項目倡議人“環(huán)境許可證”，使工程項目可以開展。

如工程項目規(guī)模比較小而沒有不良的環(huán)境影響，項目所采納的緩解措施符合《技術(shù)備忘錄》的規(guī)定，環(huán)保署可在環(huán)境局局長的同意下，準(zhǔn)許申請人直接申請“環(huán)境許可證”。這一安排類似國家《環(huán)境影響評價法》中根據(jù)建設(shè)項目對環(huán)境的影響程度，對建設(shè)項目的環(huán)境影響評價實行分類管理。

圖2　環(huán)評程序主要步驟Fig.2　Key steps of EIA process

2香港環(huán)評制度的特色

香港環(huán)評制度是一項專業(yè)、客觀、公開透明、高效及有顯著成效的制度，也是一套完整的制度，確保從工程規(guī)劃、執(zhí)行到監(jiān)察，都能有效地規(guī)管工程項目倡議人落實環(huán)評報告書內(nèi)建議的緩解及補償措施，以避免或盡量減低工程項目在建造及營辦時對環(huán)境所產(chǎn)生的不良影響。

2.1法定的獨立技術(shù)備忘錄

環(huán)保署根據(jù)《環(huán)評條例》發(fā)布的《技術(shù)備忘錄》是一份公開的法定文件。《技術(shù)備忘錄》對下列情況的原則、程序、指引、規(guī)定及準(zhǔn)則予以說明：

(1)工程項目簡介的技術(shù)內(nèi)容；

(2)環(huán)評研究概要或環(huán)評報告書的技術(shù)內(nèi)容；

(3)決定指定工程項目在環(huán)境方面是否可接受；

(4)決定環(huán)評報告書是否符合環(huán)評研究概要的規(guī)定；

(5)審批環(huán)評報告書的考慮因素和準(zhǔn)則；

(6)決定環(huán)保署是否準(zhǔn)許申請人根據(jù)條例直接申請環(huán)境許可證；

(7)解決環(huán)評研究概要和環(huán)評報告書在內(nèi)容上的沖突；

(8)采納其他主管當(dāng)局的意見；

(9)決定哪些屬環(huán)境影響的實質(zhì)改變、增加或更改或指定工程項目的實質(zhì)改變、增建或改建；

(10)簽發(fā)環(huán)境許可證；

(11)為指定工程項目施加環(huán)境監(jiān)察與審核規(guī)定，作為環(huán)境許可證條件。

據(jù)了解，雖然很多國家或地區(qū)的環(huán)評制度同樣是一項法定環(huán)評程序，但相關(guān)法例并沒有附帶法定的獨立技術(shù)備忘錄以規(guī)管技術(shù)要求。

2.2中立性與公信力

環(huán)保署的架構(gòu)設(shè)立了獨立且專業(yè)的團隊負(fù)責(zé)執(zhí)行法定環(huán)評程序，在發(fā)出環(huán)評研究概要及審批環(huán)評報告書的過程中，除了嚴(yán)格按照《技術(shù)備忘錄》的規(guī)定，同時會根據(jù)《環(huán)評條例》征詢及采納其他政府技術(shù)部門的專業(yè)意見，并充分考慮公眾及環(huán)境咨詢委員會(以下簡稱“環(huán)咨會”)提供的意見，以確保專業(yè)及不偏不倚地執(zhí)行法定環(huán)評程序。具體程序如圖3所示。

圖3　具中立性及公信力的環(huán)評程序Fig.3　An impartial and credible EIA process

2.3公眾參與

香港的環(huán)評制度高度重視公眾參與，工程項目倡議人需要按《環(huán)評條例》的要求提供工程項目簡介給公眾人士及環(huán)咨會參閱，并在報紙上刊登通告，公眾人士及環(huán)咨會可在14天內(nèi)向環(huán)保署就有關(guān)工程可能產(chǎn)生的環(huán)境問題提出意見。

同樣，工程項目倡議人需按《環(huán)評條例》的要求提供環(huán)評報告書給公眾人士及環(huán)咨會參閱，并在報紙上刊登通告，公眾人士及環(huán)咨會可以分別在30天及60天內(nèi)向環(huán)保署提出有關(guān)報告書的意見。《環(huán)評條例》要求環(huán)保署充分考慮意見才發(fā)出環(huán)評研究概要和決定是否批準(zhǔn)環(huán)評報告書。

環(huán)咨會是政府在環(huán)保政策方面的主要咨詢機構(gòu)，其職權(quán)為檢視香港環(huán)境情況及通過環(huán)境局局長向政府建議采取適當(dāng)?shù)拇胧┮詰?yīng)付各類污染問題，使環(huán)境得以保護及持續(xù)發(fā)展。環(huán)咨會成員由香港行政長官委任，他們來自社會的不同界別，包括學(xué)術(shù)界、專業(yè)人士、環(huán)保團體、工商界及地區(qū)人士等，在社會上及其專業(yè)上均具代表性。環(huán)咨會其中一項工作是依據(jù)《環(huán)評條例》就指定工程項目提交的環(huán)評報告書向環(huán)保署署長提出建議。環(huán)咨會一直兼聽社會各方意見，為政府提供持平和獨立的建議。

環(huán)保署在2013年優(yōu)化環(huán)咨會審議環(huán)評報告書的運作模式，以使環(huán)咨會在審議環(huán)評報告書時能充分及完全地考慮公眾意見，工程項目倡議人在收集公眾對環(huán)評報告書意見的30天法定咨詢期完結(jié)后，才會開始環(huán)咨會的60天法定咨詢期。環(huán)保署會將所有在環(huán)評咨詢階段收集的公眾意見匯編并提交環(huán)咨會，在審議環(huán)評報告書的會議上作參考。

環(huán)保署也鼓勵工程項目倡議人加強公眾咨詢工作。目前，一些大型或受公眾關(guān)注的工程項目，工程項目倡議人為了爭取市民及有關(guān)環(huán)保團體的支持，大多會在環(huán)評研究早期階段舉行公眾聽證會和簡介會以聽取公眾及綠色團體所關(guān)注的環(huán)境問題，及向相關(guān)區(qū)議會匯報環(huán)評進度，例如初步結(jié)果和擬議的緩解措施等，以加強溝通及收集公眾對環(huán)評研究的意見。為進一步加強公眾咨詢的透明度，環(huán)保署近期發(fā)出的環(huán)評研究概要也要求工程項目倡議人在環(huán)評報告書內(nèi)提供及處理可能受工程項目影響的市民及團體的主要關(guān)注事項。

2.4登記冊辦事處及網(wǎng)站

環(huán)保署根據(jù)《環(huán)評條例》設(shè)立環(huán)境影響評估條例登記冊辦事處(以下簡稱“登記冊辦事處”)，存放《環(huán)評條例》的相關(guān)檔案，包括從《環(huán)評條例》在1998年生效至今所有由工程項目倡議人提交的工程項目簡介、環(huán)保署發(fā)出的環(huán)評研究概要、批準(zhǔn)的環(huán)評報告書、發(fā)出的環(huán)境許可證等。登記冊辦事處開放給公眾人士免費查閱檔案，不少工程項目倡議人、環(huán)評顧問公司、大學(xué)研究生都會到登記冊辦事處參考數(shù)據(jù)。

環(huán)保署還特別設(shè)立關(guān)于《環(huán)評條例》的網(wǎng)站(http://www.epd.gov.hk/eia/)，把登記冊辦事處存放的所有數(shù)據(jù)及檔案都上傳到網(wǎng)站，免費供所有人士瀏覽。此外，網(wǎng)站還會刊載須在法定環(huán)評程序中征詢公眾意見的文件，包括由工程項目倡議人提交的工程項目簡介和環(huán)評報告書，公眾人士也可以通過網(wǎng)站向環(huán)保署提出意見。在過去十年，每年瀏覽網(wǎng)站的平均人次約130萬。

2.5環(huán)境許可證

當(dāng)環(huán)保署批準(zhǔn)環(huán)評報告書后便可頒發(fā)環(huán)境許可證給工程項目倡議人。許可證的條件詳細(xì)列明在建造及營辦期間需要執(zhí)行的環(huán)評報告書內(nèi)的重要建議及緩解措施，從而避免和減少對環(huán)境的影響。許可證具有法律約束力，若指定工程項目的倡議人沒有獲得環(huán)保署發(fā)出的許可證或不依從許可證條件而建造及營辦工程項目均屬違法，環(huán)保署會根據(jù)法定程序進行檢控。環(huán)境許可證制度的成效備受國際環(huán)評專家的肯定及認(rèn)同，成為環(huán)評制度發(fā)展的國際趨勢，近年來世界各地不少國家或地區(qū)的環(huán)評制度都紛紛采納許可證制度。

2.6嚴(yán)厲違法罰則

《環(huán)評條例》明確規(guī)定，任何人在沒有獲得工程項目環(huán)境許可證或違反該許可證的條件的情況下建造或營辦指定工程項目即屬違法行為。一經(jīng)按公訴程序首次定罪，可處罰款港幣200萬元和監(jiān)禁6個月；第二次或其后定罪，可處罰款港幣500萬元和監(jiān)禁兩年；如持續(xù)性違法，法院可判處每一天罰款港幣1萬元。

2.7環(huán)境審核及監(jiān)察

根據(jù)《技術(shù)備忘錄》，工程項目倡議人須在環(huán)評報告書內(nèi)建議環(huán)境監(jiān)察及審核計劃，一并提交環(huán)監(jiān)手冊給環(huán)咨會審閱及環(huán)保署審批。在工程建造期間，工程項目倡議人必須嚴(yán)格按照環(huán)境許可證的條款，執(zhí)行適切的緩解措施及環(huán)境監(jiān)察和審核工作，并需定期向環(huán)保署提交環(huán)境監(jiān)測及審核報告及上傳報告到有關(guān)工程項目網(wǎng)頁，供公眾閱覽。此外，環(huán)保署會在環(huán)境許可證中列明條件，要求工程項目倡議人在工程建造和營辦期間，聘請具有環(huán)境監(jiān)察7年或以上相關(guān)經(jīng)驗的獨立環(huán)境查核人及生態(tài)專家等，執(zhí)行環(huán)境監(jiān)測和審核工作，并定期向環(huán)保署提交環(huán)境監(jiān)察及審核報告。環(huán)保署也可在環(huán)境許可證內(nèi)加入特定條件，要求工程項目倡議人設(shè)立小區(qū)聯(lián)絡(luò)小組，設(shè)立熱線電話及舉行定期會議，加強與當(dāng)區(qū)受影響居民聯(lián)系，適時回應(yīng)居民關(guān)注。而環(huán)境監(jiān)測及審核報告及相關(guān)小區(qū)聯(lián)絡(luò)小組會議記錄都會存放在登記冊辦事處或環(huán)保署網(wǎng)頁，若公眾有任何意見或查詢，可與工程負(fù)責(zé)人或環(huán)保署聯(lián)絡(luò)。環(huán)境許可證要求大部分工程項目倡議人設(shè)立駐工地的環(huán)境監(jiān)察隊伍及獨立于承建商的環(huán)境查核人，直接處理市民的投訴，并適時向環(huán)保署匯報跟進結(jié)果。

為確保指定工程項目倡議人按環(huán)境許可證條件實施工程，環(huán)保署還會不時派員到施工地點巡查，若發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況，將依法跟進。

3展望未來

截至目前，環(huán)保署已推行多項改進環(huán)評程序的措施，例如加強公眾參與、更新《環(huán)評條例》的環(huán)評指針與指定工程項目、提升環(huán)評計算機仿真技術(shù)以及加強技術(shù)支撐等，也包括優(yōu)化環(huán)咨會在審議環(huán)評報告書過程中的運作模式及開放審議環(huán)評報告書會議的介紹及問答部分，令香港環(huán)評程序更加公開透明和專業(yè)客觀。

為持續(xù)改進香港環(huán)評制度，環(huán)保署將繼續(xù)不時檢討及優(yōu)化環(huán)評制度，以提升環(huán)評機制的運作效率和成效。有關(guān)檢討會依據(jù)實施《環(huán)評條例》的累積經(jīng)驗及運作需要，并參考本地法庭就有關(guān)司法復(fù)核或上訴的裁決、各當(dāng)事人意見、國際環(huán)評專業(yè)發(fā)展趨勢等信息。

A Review on Hong Kong’s Environment Impact Assessment System

DU Jing-hao

(Environmental Protection Department of Hong Kong SAR, Hong Kong 999077, China)

Abstract:Enacted on 1 April 1998, Hong Kong Environmental Impact Assessment Ordinance(EIAO) is aimed to assess the environmental impact of designated projects listed in the Ordinance with a view to avoid or minimize adverse impact to acceptable levels. Unique features of the EIA Ordinance include a Technical Memorandum to set out clear and standardized guidelines and criteria for EIA; a two-stage consultation with general public and the Advisory Council on the Environment to enhance impartiality and credibility; an EIAO Website to maintain transparency; the environmental permits issued by the Environmental Protection Department to enforce implementation of design requirements, mitigation measures and environmental monitoring and audit programme by project proponents during design, construction and operation of the projects; and heavy penalty against offence under the Ordinance. The Environmental Protection Department keeps constant review on the EIA system and introduces measures to further improve the objectivity and effectiveness.

Key words:Hong Kong SAR; environmental impact assessment; environmental permit; technical memorandum; advisory council on environment

收稿日期：2016-01-06

作者簡介：杜景浩(1965—)，男，廣東人，香港特別行政區(qū)政府環(huán)境保護署高級環(huán)境保護主任，碩士，主要從事環(huán)評管理及制定法規(guī)和技術(shù)指引，E-mail：khto@epd.gov.hk

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.004

中圖分類號：X820.3

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0014-04