落實“水十條”全力推動水環境管理戰略轉型

石效卷

(環境保護部水環境管理司，北京　100035)

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落實“水十條”全力推動水環境管理戰略轉型

石效卷

(環境保護部水環境管理司，北京100035)

摘要：我國水污染形勢嚴峻，盡管重點流域水環境質量持續改善，但城鎮水體環境質量不容樂觀，水污染防治法律法規不完善，水環境管理亟待轉型。《水污染防治行動計劃》的出臺，有力推動我國水環境管理進入新形勢，以水環境質量整體改善為核心，通過明確水環境管理責任分工，利用市場調節機制，為水環境管理轉型提供保障。

關鍵詞：水污染防治行動計劃；水十條；水環境管理；水環境質量

我國水環境面臨著水量衰減、水質惡化的雙重壓力，黨中央國務院高度重視，經黨中央領導小組一致審議，習近平總書記親自簽發，頒布了《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”)，將作為未來幾十年水污染防治的行動綱領。

1水污染防治面臨的形勢

早在20世紀70年代，北京市集中式飲用水水源地官廳水庫發生水污染事件，促使國家下決心實施污染治理工程，標志著我國環境保護工作的正式起航。“九五”后，國家又連續實施了四期重點流域水污染五年規劃；“十一五”以來，先后把COD和氨氮排放總量削減作為經濟社會發展的約束性指標加以控制，在治污減排、質量改善、制度建設等方面下大功夫，并且取得重要的階段性進展，但總體形勢依然嚴峻。

1.1重點流域水環境質量改善，但劣Ⅴ類水體尚存

一是大江大河等重點流域水污染防治取得一定成效，淮河、松花江流域污染由中度轉為輕度。2014年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等7大水系577個斷面Ⅰ～Ⅲ類水質斷面達到66.7%，但仍然有10.8%的斷面水質劣于V類，喪失環境功能[1]。二是江河源頭等水質較好水體生態環境保護工作歷史欠賬較多，部分河流水量減少、污染物濃度升高等現象仍非常普遍。三是流經城鎮的河段和城鄉結合部河流溝渠(即城市水體)普遍污染較重，甚至水體黑臭，群眾不滿意[2]。四是持久性有機物等新型污染物逐漸顯現。

1.2污染物排放量削減力度大，但仍遠超環境容量

2005—2013年，我國污水處理率由52%提高至88.6%，按工業和生活相同口徑同比計算，COD排放量降低了27.9%，但經濟發展方式仍相對粗放，產業技術水平有待提高，工業、城鎮生活、農業源污染物產生量和排放量仍然過大，產業結構和布局不合理，城鄉環境基礎設施欠賬仍然較多，尤其是存在污水處理廠配套管網建設不足等瓶頸，加之水資源分布不均、生態流量匱乏、自凈能力下降，造成不少地區環境容量超載。

1.3法律法規標準不斷完善，但仍有待進一步突破

制定并實施了一系列水污染防治法律、標準、制度、政策，使之有法可依，但地方政府環境保護責任不到位，企業主體責任未有效落實，社會參與不足，法治偏軟、投入偏少、手段偏弱問題十分突出，特別是運用市場化的經濟手段存在欠缺。此外，還存在一些制度設計缺陷，銜接不夠，長效機制尚未建立。

2水污染防治的總體思路

總體來看，我國水污染防治工作既有經濟轉型升級、水資源供需總量基本平衡、新增資源能源需求和污染物排放壓力有望減少等有利條件，也有人口持續增加、城鎮化加速發展、產業結構布局不合理、全球氣候變化不確定、生態空間減少和新型環境問題顯現等不利因素，將導致在未來較長一段時期內水污染防治工作仍將面臨巨大壓力。“十三五”是水污染防治的關鍵期，也是水環境及水生態改善的相持期，需要切實加大力度，采取綜合手段，打好水環境、水生態保護的攻堅戰。《國家環境保護“十三五”規劃》作為落實“水十條”的實施方案，一是要建立流域—水生態控制區—水環境控制單元構成的水生態環境功能三級分區管理體系。二是明確國家治理的重點范圍。三是與其他部門落實“水十條”的任務及“十三五”相關規劃做好銜接，以流域為單位，從目標、任務、措施等方面進行匯總統籌。

新時期水污染防治將以保障人民群眾健康為出發點，以改善水環境質量為核心，按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的原則，貫徹“安全、清潔、健康”方針，強化源頭控制，水陸統籌、河海兼顧，對江河湖海實施分流域、分區域、分階段科學治理，系統推進水污染防治、水生態保護和水資源管理[3]，堅持全民參與，形成“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的水污染防治新機制，推動經濟、社會持續健康發展。

3水環境管理的戰略轉型

3.1以水環境質量改善為核心

一是高度重視水環境質量改善。我國自“九五”開始就在不斷集中力量對以淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池為代表的重點流域進行綜合整治，不斷加大治理力度，并取得了積極進展。但一些地方水環境問題依然十分突出，主要表現為水環境質量較差、水生態受損較重、水資源保障能力脆弱、環境隱患較多，引起黨和政府的高度重視，老百姓的強烈呼喚。究其原因，主要是污染物排放總量巨大，而治理水平偏低；此外，還涉及法律法規標準和管理體制機制不完善、產業布局不合理、科技支撐和投入不足、節水和環境保護意識不強[4]。

“九五”以來，我國水環境管理取得了階段性成果。2014年，全國十大流域水質基本保持穩定，干流及主要支流主要污染物平均濃度同比下降，基本保障了大江大河水質穩定。但與百姓生活息息相關的城市水體、鄉村小河小溪等水污染依然嚴重，流域水生態日益惡化，嚴重影響水環境的整體安全。2015年4月，國務院正式印發了《水污染防治行動計劃》。“水十條”圍繞環境質量改善這一核心，其目標不只是完成多少任務，而是突出質量改善的水平。“水十條”明確提出“到2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點流域水質優良(達到或優于Ⅲ類)比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內”[3]，同時對飲用水水源地水質、地下水水質提出了具體的控制指標，通過環境質量目標倒逼環境管理戰略轉型，推進環境治理能力和治理體系的現代化。未達到水質目標要求的地區要制定實施限期達標工作方案，分區、分類、分級、分期，精細管理，精準發力，打贏水污染防治攻堅戰。正在制定的“水十條”考核內容，也是將任務落實到具體水環境質量的改善。

二是統籌考慮“分子分母”。流域水環境質量受污染物排放、水資源變化、水工程調控等多因素影響，根據“水環境質量=區域污染物排放總量(分子)/區域水環境容量(分母)”，環境質量的改善不僅要通過減少排放、經濟轉型、增加降解等方式降低分子，也需要通過少取水、少用水、多產水等方式釋放環境容量，增加分母，從而切實達到改善水環境質量的目的。如果實施減排措施后，污染物總量減排削減污染物排放量6%，但總水量減少了30%，則水環境質量還是下降的。因此，節水即治污，節水就是保護生態、保護水源；凈水即減排，進一步提標改造，強化源頭減量、過程清潔、末端治理，在生產全過程統籌考核用水總量、水環境質量，確保水環境質量不降低，水生態系統服務功能不削弱，嚴防水生態環境風險[4]。

三是充分運用排放許可手段。不僅要關注排放達標，還必須關注質量達標；重視氨氮和COD，還必須關注其他污染指標在內的所有污染指標；關注大江大河，也必須關注老百姓身邊的小溝小汊。

>>“十三五”是水污染防治的關鍵期，也是水環境及水生態改善的相持期，需要切實加大力度，采取綜合手段，打好水環境、水生態保護的攻堅戰。

借鑒學習美國水環境管理制度中的以排污許可制度為核心，是執行國家和地方排放標準的重要抓手。當前，美國依據經濟與技術可行性制定排放標準；質量標準主要依據人體健康影響和生態保護進行制定，用于判斷河湖、地下水等水體是否達到使用功能和環境功能要求。而實施排污許可證制度，建立排放標準和質量標準之間的聯系，用于判斷排污者的排污行為是否違法，通過許可事項的具體要求，規定排污者排放污染物不造成水質下降或使生態受損。美國發放排污許可證時，首先保障受納水體水質達標，若排放標準能嚴格保證受納水體水質達標，則按要求發放排污許可；若執行排放標準不能保證水質達標，則需采用TMDLs等工具制定基于水質達標的更嚴格排放限值，然后依程序發放排污許可。

目前，我國亟需建立基于污染排放標準與受納水體水質標準間順暢、科學銜接的排污許可證制度，使污染減排與水質改善效果之間高度關聯，推動“以環境質量改善”為目標導向的水環境管理戰略轉型。

3.2強化水環境管理責任分工

一是任務責任分工明確。“水十條”35項具體舉措，每條、每款、每項都落實到了相應的牽頭負責部門及參與部門，共涉及12個牽頭部門和34個參與部門，這是“水十條”的一大創新和亮點[5]。在“水十條”的執行過程中，各部門根據自己的職能職責，制定各自的落實方案和計劃，如果無法達到相關要求，牽頭部門負主要責任，參與部門也負相應責任。明確水污染防治不單單只是環保部門的事，須各職能部門合力完成，實現部門聯動的同時，確保權責明晰，有利于各部門按照職責分工，切實做好相關工作，[5]。

二是建立新的獎懲機制。“水十條”提出各級地方人民政府是實施責任主體。國務院與各省(區、市)人民政府簽訂水污染防治目標責任書，分解落實目標任務，切實落實“一崗雙責”，每年考核結果向社會公布，并作為對領導班子和領導干部綜合考評的重要依據。對于未通過年度考核的，要通過約談、限批、依法追究等方式進行懲罰；對于不顧生態環境盲目決策，導致水環境質量惡化、造成嚴重后果的領導干部，要進行組織處理或黨紀政紀處分，已經離任的也要終身追究責任[3]。

三是明確政府、企業和公眾責任。“水十條”堅持落實各方責任，嚴格考核問責，堅持全民參與，推動節水潔水人人有責，形成“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的水污染防治新機制[3]。地方政府對當地水環境質量負總責，要制定水污染防治專項工作方案，各有關部門按照職責分工，切實做好水污染防治相關工作，并分流域、分區域、分海域逐年考核計劃實施情況，督促各方履責到位[4]；排污單位要自覺治污、嚴格守法；公眾對環境質量享有知情權、參與權、監督權和表達權，要積極搭建公眾參與平臺、健全舉報制度，以信息公開推動社會監督，激發全社會參與、監督環保的活力[6]。

3.3充分利用市場化手段

“水十條”強調經濟手段在治水中的作用，明確提出“堅持政府市場協同，注重改革創新”。其經濟手段包括發展環保產業、環保市場，健全價格、稅收、稅費政策，推動模式機制創新。同時也能對轉變經濟發展方式、調整經濟結構，以及推動經濟新的增長點發揮作用[5]。精細化使得控制指標多元化，生產領域多樣化，分配、流通、消費等都明確到具體的區域、網格和斷面，推動了環保市場的多元化。

一是環保市場的多元化。“水十條”的出臺使水環境管理更加精細化和系統化。“水十條”的考核落實工作目前正在逐步展開，流域水質管理落實到每一個區域、每一個斷面上；在執行過程中將全面加強排污許可交易，使得水環境管理工作精細化，對企業要求更嚴，守法更剛性，也將會使得水污染防治工作更加有成效。按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的原則，統籌地表水與地下水、淡水與海水、好水與差水、節水與治水的關系，打破行業和生態系統要素界限，打破區域、流域和陸海界限，建立與生態系統完整性相適應的生態環境保護管理體制[3- 4]。水環境管理的精細化和系統治理思路，為環保市場打開了新的局面，提出了新要求。

2015年1月，國務院印發了《關于推進環境污染第三方治理的意見》，以污水、垃圾處理和工業園區為重點，推行環境污染第三方治理。此外，環保產業的市場不僅包括環境污染治理，還鼓勵發展系統設計、設備成套、調試運行、維護管理的環保服務總承包模式、政府和社會資本合作模式[3]。另外，2015年4月環境保護部和財政部聯合印發了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》，提出了鼓勵打包實施PPP模式的方法和策略，為環保市場拓寬了思路，形成了環保市場的多元化。

二是環保市場的公平化。新《環境保護法》于2015年1月1日開始實施，將原有的要求“環境保護同經濟建設和社會發展相協調”，轉變為“經濟社會發展與環境保護相協調”。新環保法明確了環境與健康保護制度，開啟了我國環境質量戰略轉型的新征程。為將新環保法賦予環保部門的新的監管權力落到實處，2014年12月19日，環境保護部發布了4個配套管理辦法，分別涉及按日連續處罰，查封、扣押，限制生產、停產整治和企業事業單位環境信息公開。

“水十條”提出要強化公眾參與和社會監督。“水十條”提出要通過多種形式公開環境信息，通過多種渠道滿足公眾對環境信息的需求，公眾共同監督環境，才能創造公平的基礎和平臺。另外，“水十條”提出執法信息公開力度加大、執法結果公眾監督，且不斷加大公開的程度和范圍，滿足公眾需求，成為環保管理和環保產業發展的原動力。法律約束和公眾監督為環保產業市場創造了公平的空間和平臺，為環保產業的迅猛發展奠定了基礎。

4結論與展望

我國水污染防治任務艱巨，必須依靠深化改革和創新，不斷推進水環境管理戰略轉型。“水十條”將改革創新貫穿始終，在238項具體治理措施中，提出了136項改進強化措施，90項改革創新措施，還有12項研究探索性措施。在自然資源用途管制、水節約集約使用、生態保護紅線、資源環境承載能力監測預警機制、資源有償使用、生態補償、環保市場、社會資本投入、環境信息公開、社會監督等方面體現了改革創新的新要求[7- 8]，充分體現了對環境管理戰略轉型的具體落實和相關部署。

有了“水十條”這一水污染防治的最高行動綱領，通過堅持以水環境質量改善為核心，強化水環境管理責任分工，充分利用市場化手段，我們有理由展望，通過未來一定時間的努力，能夠早日實現所期盼的“碧水藍天”。同時，也可“借船出海”，理順水環境管理機制，提高水污染防治科技與管理水平，加強社會監督能力，甚至優化黨政考核辦法，提高全民環境保護意識，增強公共治理能力，為實現“兩個一百年”和“中華民族偉大復興”貢獻力量。

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[7]新華網. 國務院印發《水污染防治行動計劃》[EB/OL]. (2015-04-16) [2015-07-28]. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-04/16/c_1114991226.htm.

[8]國務院. 國務院關于印發水污染防治行動計劃的通知[EB/OL]. (2015-04-16)[2015-07-28]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-04/16/content_9613.htm

Implement Action Plan for Water Pollution Control to Promote Strategic Transformation of Water Environment Management

SHI Xiao-juan

(Department of Water Environment Management, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100035, China)

Abstract:China is facing severe water pollution problems. Although water quality in key drainage areas has been improved, the water quality in cities is not in a good condition. Relevant laws and regulations regarding water pollution prevention are not complete. The management of water environment needs to be upgraded. The Action Plan for Prevention and Control of Water Pollution will offer a strong support for water management transformation, and take the overall improvement of water quality as the core. By clarifying management responsibilities and using market regulatory mechanism, it will help the water environment management enter a new era.

Key words:Action Plan for Prevention and Control of Water Pollution; water environment management; water environment quality

收稿日期：2015-07-28

作者簡介：石效卷，環境保護部水環境管理司副巡視員，主要從事水資源與水環境管理，E-mail：shi.xiaojuan@mep.gov.cn

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.008

中圖分類號：X52

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0032-04