陜西省排污權交易的總體框架與實踐措施

郝彥偉，趙偉欣

(陜西省環境保護廳，西安　710006)

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陜西省排污權交易的總體框架與實踐措施

郝彥偉，趙偉欣

(陜西省環境保護廳，西安710006)

摘要：排污權交易制度是一項需要探索的環境資源市場配置的新制度。陜西省是我國11個排污權交易試點省份之一。通過介紹陜西省在排污權交易工作中的主要歷程和探索成果，著重對排污權交易機構的設立、排污權交易制度的建立、交易基礎價格的確定、資金的管理和經濟鼓勵政策、總量動態無縫管理等問題做出詳細闡述，并提出今后陜西省排污權交易工作的探索和發展方向。

關鍵詞：排污權交易；環境資源市場配置；總量控制；試點實踐

陜西地處西部，是我國重要的能源化工基地。能源產業是陜西經濟發展的主導支柱產業。現在及未來很長一段時間內，以能源化工為主的產業結構，使得陜西區域經濟發展和環境容量之間的矛盾十分突出。為盤活環境資源，提高環境資源利用效率，陜西省在不斷完善行政管理手段的同時，十分重視依靠排污權交易等市場機制推動污染治理。

1陜西排污權交易探索歷程及總體構架

陜西作為國家11個排污權交易試點省份之一，排污權交易工作在社會各界的共同努力下穩步推進。2010年6月，以二氧化硫為突破口啟動排污權有償使用及交易工作，5年來圓滿完成了各項主要污染物排污權交易61場(次)，成交總額7.2億元，成交二氧化硫2.93萬t、氮氧化物2.39萬t、化學需氧量3 126 t、氨氮247 t。通過排污權有償使用和交易這一倒逼機制，全省新、改、擴建項目新增排污量全部通過排污權交易取得，實現了新增排污量排污權有償使用全覆蓋，提高了新建企業準入門檻，遏制了高耗能、高污染新建項目對排污指標無節制地無償占有，為推進主要污染減排、提高資源配置效率、優化產業結構、提高經濟發展質量[1]，發揮了顯著作用。

1.1探索歷程

由于陜西省產業結構偏重，污染物排放強度較大，導致減排消化新增量的壓力很大。2009年，通過對排污權交易開展較早的重慶、浙江等地開展調研后，陜西省決定從排污權交易入手提高環境資源配置，控制污染物新增量，并結合陜西省實際情況研究制定排污權交易辦法。

2010年5月，陜西省環保廳在總量處內設排污權交易儲備管理中心，負責全省排污權交易制度的建立、排污權儲備及交易工作等。

2010年“六·五”世界環境日正式啟動排污權交易，當日二氧化硫掛牌量2 300 t，起拍價2 600元/t，最終成交價4 200元/t，日成交額945萬元。全年共開展3次交易，排污權交易程序不斷完善，逐步得到社會認可。

2011年7月，繼江蘇等10個省(市)之后，財政部、環保部將陜西省列為全國主要污染物排污權有償使用及交易試點省份，并從政策上給予支持。陜西省政府印發了《陜西省主要污染物排污權有償使用和交易試點實施方案》。

2011年12月，在全國率先開展了氮氧化物排污權交易。

2012年8月，開展了化學需氧量和氨氮排污權交易，成為全國首個四項主要污染物全交易的省份。

2013年11月，《陜西省大氣污染防治條例》通過省第十二屆人民代表大會常務委員會審議，排污權交易被寫入條例，自此，陜西省排污權交易實現立法。

2013年12月，在省級排污權交易的基礎上將排污權交易試點向市級擴大下移，選擇了經濟條件好、污染物總量需求大、環境容量足的榆林市進行試點。

2014年6月，出臺了《陜西省環境保護廳關于規范榆林市排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》。2014年共指導榆林市舉辦排污權交易競拍9場(次)，成交總額961萬元。

1.2總體構架

(1)交易原則。排污權交易須遵循三條基本原則，一是堅持公平公開，社會監督，先行試點，形成經驗后穩步推進的原則；二是遵循科學規劃，合理安排、統一調控的原則，實行建設項目總量前置，在減排任務完成的同時，保障重點建設項目順利建設；三是按照“排污者付費、治污者受益”的原則建立排污權交易制度。

(2)交易范圍。按照有關管理辦法，陜西省行政區域內所有新建、改建、擴建項目和排污單位需要新增主要污染物排污權指標的，均應通過兩種途徑解決：建設項目所需的總量指標優先使用項目建設單位自身實施污染治理或結構調整后消減的排放量，若替代總量指標不足的，全部通過排污權交易方式獲得總量指標。

>>陜西省在不斷完善行政管理手段的同時，十分重視依靠排污權交易等市場機制推動污染治理。

(3)交易方式。經多方調研，采用在統一平臺上電子競價的方式進行交易，遵循“時間優先、價格優先”的原則，確保排污權交易規范化、透明化、公開化、專業化。為保證重點項目環境資源需求，還開辟了綠色通道，按照項目需求量以交易歷史最高價一次性成交，這樣既保障重點項目快速進展，又保證排污權制度的公平公正。

(4)交易程序。原則上每季度開展一次交易。每次交易的主要流程包括7個步驟：發布公告—網上報名—資格審查—技術核定—參加交易—繳納交易款—總量批復。

2排污權交易實踐措施及成效

排污權交易制度是一項需要探索的引入了利益激勵的新制度[1]，陜西在排污權交易工作中本著效率優先，兼顧公平的工作思路，經過幾年的探索實踐，初步建立了一套較為完整的排污權交易政策體系，對污染減排和環境容量資源的優化高效利用起到了有效的推動作用。

2.1成立管理機構，搭建交易平臺

在調研學習、認真籌備的基礎上，2010年5月成立了陜西省環境保護廳排污權儲備管理中心，內設在陜西省環保廳污染物排放總量控制處，負責對全省排污權交易進行監督管理，以及交易方式的確定、交易資格及交易真實性的審核；承辦省級統籌的主要污染物排污權的儲備、出讓工作；擇優選擇具有交易經驗的陜西省環境權交易所作為排污權交易活動的技術支撐和交易服務商。

2.2探索交易辦法，完善交易制度

完善的法律制度、有序的市場體系、科學的制度設計和良好的公眾基礎是建立排污權交易市場的重要前提[2]。在正式獲批國家排污權交易試點省后，陜西省政府印發了《陜西省主要污染物排污權有償使用和交易試點實施方案》。該實施方案是陜西省全面深化排污權交易制度和推動各項主要污染物排污權交易的政策體系核心。同時，省環保廳出臺了《陜西省建設項目主要污染物排放總量控制暫行管理辦法》，突出排污權交易對總量控制的政策保障作用，將總量的取得作為新建項目準入的必要條件，實行總量前置。

在排污權交易試點過程中，相繼出臺了關于二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量和氨氮的《排污權交易方案》和《排污權儲備管理辦法》，由易到難將4項主要污染物全部納入排污權交易。對排污權交易試點范圍、交易主體、交易條件、交易方式、交易量的來源、交易管理和保障措施等方面做出了明確規定。

此外，聯合財政廳印發了《陜西省主要污染物排污權有償使用及交易資金管理辦法》。2014年發布了《陜西省建設項目主要污染物排放總量指標替代和交易程序》，規范了建設項目主要污染物替代和交易程序。

2014年1月1日開始實施的《陜西省大氣污染防治條例》，將排污權交易制度納入其中，實現了全國首個排污權交易制度立法，有力地規范和推動了排污權交易的健康開展。

2015年制定了《陜西省主要污染物排污權有償使用及交易管理辦法》，確定了深化改革排污權有償使用和交易的發展方向和工作重點。

2.3確定交易基價，打好試點基礎

在初期進行排污權交易時，交易基礎價如何確定是一個關鍵環節，價格制定主要依據相關排污生產行業削減每噸某一污染物所需要的平均成本。平均治理成本綜合減排設施建設費用、設備日常運行、維護費用、設備折舊費、耗損材料投入費、人工費用以及當地社會物價上漲因素來測算[3- 4]，再綜合考慮環境資源的稀缺程度以及陜西經濟發展現狀與產業結構等因素后，確定了排污權基準價：二氧化硫和氮氧化物為6 000元/t，化學需氧量和氨氮為12 000元/t。經過電子競價、公平競爭，目前最高成交價為二氧化硫3.45萬元/t，氮氧化物3.92萬元/t，化學需氧量3.5萬元/t，氨氮2.86萬元/t。排污權基礎價格的合理制定、公平競價機制的有效運行為排污權交易工作健康發展奠定了基礎，為降低污染物社會平均處理成本奠定了基礎。

2.4規范資金管理，創新經濟政策

排污權有償使用與交易制度通過對占用環境容量資源收取一定費用，為污染防治、生態修復、環境保護等環境管理重點工程項目籌集了更多的資金[3]。排污權交易競買款項納入財政預算內非稅收入，收繳交易資金全部進入國庫，嚴格按照非稅資金管理辦法實行收支兩條線管理，用于排污權的收儲、補助扶持省政府確定的重點工程減排項目的建設。市場倒逼污染減排，截至目前，通過收儲方式關閉造紙、氮肥、皂素企業33家，共收儲二氧化硫5 182 t、氮氧化物763 t、化學需氧量1.23萬t、氨氮669 t，下達收儲資金1.8億元。從根本上解決了造紙、氮肥、皂素行業對渭河、漢丹江水質的污染威脅，確保了渭河“變清”及漢丹江流域水質安全。在為新項目、好項目騰出排污空間的同時，也有效實現了區域內新老排污指標平衡及替代削減，盤活了區域環境資源，優化了區域資源配置。

積極創新，盤活排污權交易資金，與興業銀行簽訂戰略合作協議，開展排污權抵押貸款，提高了企業排污權資產的流動性，提升了企業參與排污權交易的積極性。2012年，第一筆排污權質押融資業務順利落地，融資總額1億元，創造了全國單筆落地金額最大的排污權抵押業務。排污權交易拓展了環境污染治理的融資渠道，對污染減排起到了強力推動作用。

2.5實施總量管理，形成無縫對接

為逐步建立統一高效的排污總量管理機制，實現全省排污總量控制系統化管理，加強污染源監督管理，規范排污許可行為，2015年3月經省政府同意，印發了《陜西省排污許可證管理暫行辦法》(陜環發[2015]20號)，通過技術核定、統一編碼，實現排污許可從分級管理向統一與分級相結合的管理模式的轉變，為搭建總量管理平臺奠定了基礎。該辦法的出臺，是陜西排污許可證管理工作進入新階段的標志。共委托第三方機構對全省672家國控重點污染源企業的二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮和重金屬污染物開展了排放量核定工作。截至2015年底，已有550家企業的大氣和廢水污染物排放量核定報告編制完成，剩余122家企業的污染物排放量核定正在有序進行中。同時，已啟動主要污染物“刷卡式”總量控制管理系統建設，對企業污染物排放量進行動態管理，支撐排污權交易有序推進。通過將排污權交易—建設項目總量控制—污染物排放許可證制度—刷卡式污染物總量控制進行系統的有機結合，形成無縫式總量管理系統。

3陜西排污權交易未來探索方向

總體來說，陜西省排污權交易試點工作在各級各部門大力支持和社會各界高度關注下，取得了一定成績。但立足試點實踐現狀，針對排污權有償使用和交易試點過程中存在的問題和不足，還需進一步完善環境資源市場配置制度體系，充分發揮總量控制和環境資源市場配置機制在環境保護優化經濟發展中的積極作用。

3.1公平開展企業初始排污權核定

初始排污權的公平合理分配是開展排污權有償使用工作的基礎，是建立排污權交易制度的必要條件。下一步，將在建立科學合理的排污權分配制度上下功夫，通過合理的配額指標分配體系，實現政府分配行為的公平、公正、公開，防止排污權分配引起的腐敗和造假行為，完善排污交易的一級市場。

3.2激活排污權交易的高效流通

全面開展排污權有償使用，使各排污單位公平承擔國家和本省下達的減排任務。在責任共擔的前提下，排污企業因治理技術成本不同，高成本排污單位可通過排污權指定交易平臺購買低成本排污單位富余減排指標用于完成主要污染物減排任務，搞活排污權交易市場。通過市場實現排污權的二次分配，實現環境資源優化配置，有效降低管理、治理成本，提升治理技術，促進產業升級。

3.3建設無縫式排污交易管理體系

有效的總量管理是開展排污權交易的必要條件，而排污權交易是實現總量指標宏觀調控的有效手段。排污權分配要符合總量控制和減排要求，納入量化管理，與污染減排核查核算、排污權有償使用和交易、排污許可證等制度相結合，并通過在線監測、總量刷卡實現有效的監管，消除排污交易政策機制前端可能出現的“失位”，保障各類污染物排放在有效監控下[4]。同時，對點源排污許可管理、區域排污權增量控制、點源實際排放總量管理、排污權市場交易及指標流向監管等進行全面整合，實現動態集成管理態勢。通過平臺綜合管理的聚集效應，進一步促進環境資源有效配置。

3.4積極拓展排污權交易試點成果

在榆林市市級排污權交易工作試點的基礎上，全面推進市級排污權交易工作。排污權有償使用及交易工作實行省、市兩級管理，設立省市兩級政府排污權儲備和排污單位排污權基本賬戶制度。

4結語

陜西省通過5年多的實踐和探索，展示出排污權交易制度的巨大潛力，確立了“環境容量是稀缺資源”的理念，促進了環境容量資源的優化配置；降低了污染減排和環境保護的成本；有利于調整優化區域經濟布局和產業結構，促進經濟發展方式轉變。相信這一引入了市場激勵機制的制度將隨著改革步伐的不斷深入而得到切實、廣泛地推進。

參考文獻(References)：

[1]張保會. 排污權交易機制在山西省的探索與實踐[J]. 中國環境管理, 2014(4): 48- 51.

[2]周樹勛, 任艷紅. 環境資源市場配置在浙江省的實踐與探索[J]. 環境污染與防治, 2015, 37(2): 83- 88.

[3]王金南, 董戰峰, 秦穎, 等. 中國的排污交易實踐：探索與創新[C]//中國技術經濟學會. 第十一屆中國技術管理(MOT 2014)年會論文集. 2014: 535- 581.

[4]王金南, 董戰峰, 楊金田, 等. 中國排污交易制度的實踐和展望[J]. 環境保護, 2009(10): 31- 45.

Emission Trading in Shaanxi Province: Overall Framework and Practices

HAO Yan-wei, ZHAO Wei-xin

(Shaanxi Provincial Environmental Protection Department, Xi’an 710006, China)

Abstract:Emission Trading is a new system for market allocation of environmental resources. This paper describes the main process and achievements in emission trading in Shaanxi, particularly the establishment of trading institutions and trading system, identification of baseline trading price, fund management and economic incentives, and seamless management of total dynamics. This paper also put forward the future development directions for the emission trading in Shaanxi.

Key words:emissions trading; marketing allocation of environment resources; total pollutant control; pilot practices

收稿日期：2015-12-15

作者簡介：郝彥偉(1967—)，男，河北河間人，陜西省環境保護廳副廳長，碩士，主要從事環境管理，E-mail：726311261@qq.com通訊作者：趙偉欣(1981—)，女，陜西西安人，工程師，主要從事排污權有償使用及交易，E-mail：zaoweixin@sohu.com

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.013

中圖分類號：X323

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0057-04