浙江省排污許可證制度改革探索與實踐

馮曉飛，盧瑛瑩，陳佳

(浙江省環境保護科學設計研究院，杭州　310007)

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浙江省排污許可證制度改革探索與實踐

馮曉飛，盧瑛瑩，陳佳

(浙江省環境保護科學設計研究院，杭州310007)

摘要：隨著當前我國經濟社會發展需求與資源環境約束的矛盾日益突出，排污許可證制度的重要性日益凸顯。通過對浙江省排污許可證制度改革的總體目標、內容、進展以及下一步計劃進行介紹和討論，從整體上對浙江省排污許可證制度改革進行了闡述，總結了排污許可證制度改革的意義。

關鍵詞：浙江省；排污許可證制度；改革

排污許可證制度是國際通行的一項環境管理基本制度，在發達國家已有諸多良好實踐，被作為污染源管理體系的核心。我國的排污許可證制度開始探索于20世紀80年代，但由于在法律支撐、制度定位、管理范圍、后續監管等方面存在著一系列問題，排污許可證制度始終未能發展完善。此外，我國目前的其他各項污染源管理制度相互獨立、分頭管理，采取的是“一事一規則”的方法，在降低管理效率的同時，容易造成資源浪費，不能充分發揮制度組合的整體效能[1- 2]。浙江省于2010年出臺《浙江省排污許可證管理暫行辦法》(浙江省人民政府令272號)及《浙江省排污許可證管理暫行辦法實施細則(試行)》(浙環發〔2010〕65號)，推行實施排污許可證制度，盡管取得了一定成效，但受限于整體環境制約，仍未能發揮該項制度的真正效用[3]。

當前我國經濟社會發展需求與資源環境約束的矛盾日益突出，有效控制環境污染成為社會熱點。隨著行政審批制度改革的推進，如何加強排污單位的事中事后監管成為環境管理重心。因此，作為管控排污行為的有效手段，排污許可證制度的重要性日益凸顯。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“要改革生態環境保護管理體制……完善污染物排放許可制”。2014年修訂通過的新《環境保護法》也明確提出，“國家依照法律規定實行排污許可管理制度”。在此排污許可證制度重新全面推廣之際，正是對其進行制度創新，發揮其環保管理核心作用的機會[4]。為此，浙江省于2015年開展排污許可證制度改革試點，試行“一證式”排污許可證制度。

1排污許可證制度改革總體目標

浙江省排污許可證制度改革的總體目標是理順排污許可證與環境影響評價、“三同時”制度、總量控制、排污申報登記、排污收費等污染源管理制度的關系，重新定位和設計排污許可證，將排污許可證作為政府環境監管的執法依據、企業環境行為的守法文書、公眾環保監督的參與平臺，明確以排污許可證為基礎，作為許可、核定、監管所有排污行為的基本管理制度，探索制定污染源“一證式”管理模式。

2排污許可證制度改革具體內容

在管理范圍上，綜合許可，擴充內容。在原有排污許可證制度基礎上增加載明事項，實現廢水、廢氣、噪聲、固廢排放綜合管理。在排污許可證設計上，除原有正本、副本外，增加排污單位承諾書，要求排污單位對申請材料的真實性、自身權責的知曉性以及排污行為的合規性進行承諾。排污許可證副本內容在原有基礎上進一步充實，系統集成污染源的各項環境管理要求。

在管理體系上，制度整合，重構框架。以排污許可證為污染源管理的核心和主線，整合現有環境影響評價“三同時”總量控制等污染源管理制度，重構排污許可證制度與各項污染源管理制度的關系，使排污許可證成為已有政策的整合平臺，主要包括：將環境影響評價作為排污許可證核發的主要依據；將建設項目“三同時”要求納入排污許可證監管；將總量控制指標通過排污許可證分解落實到排污單位；以排污許可證確認的年度實際排污量作為排污收費依據；以排污權有償使用和交易作為排污許可證核發前提，將排污許可證作為排污權確權的依據。通過排污許可證，將環境管理體系內各項分散的制度有機銜接，“一證”明確建設施工、生產運營、停產關閉階段的環境管理要求，實現排污單位的全生命周期監管，降低政府執法與排污單位守法成本。

在管理形式上，流程再造，簡化程序。重新構造排污許可證的核發、監管流程，體現事先許可、事中事后監管的全過程管理，同時注重排污許可證“一證式”管理模式下的流程簡化。重點突破排污許可證發放環節，前移至與環評文件批復/備案同步，以排污許可證建設期監管代替環保設施竣工驗收，以排污許可證企業執行報告及日常監管代替排污申報，減少與合并重復管理程序，提高管理能效，實現污染源管理“一證對外”。

>>浙江省排污許可證制度改革的總體目標是理順排污許可證與各項環境管理制度的關系，明確以排污許可證為基礎，探索制定污染源“一證式”管理模式。

在管理途徑上，多方監管，嚴格執法。充分調動政府、企業、公眾各方力量，實施排污許可證多元化監管。強化政府監督作用，突出排污許可證在環境監管中的剛性約束，加強排污許可證執法稽查，督促企業遵守排污許可證管理要求。落實企業作為污染排放者的環保主體責任，建立和實施企業自我監測、自我記錄、自我報告在內的自我管制機制，在排污許可證中明確監測頻次、記錄內容和報告方式，企業依據排污許可證的要求開展自我監管，證明自身排污行為的合法合規。此外，進一步強化公眾參與，實施排污許可全過程公眾監督，將排污許可證的審核發放、文本內容、企業報告、執法處罰等信息全面公開，建立便捷的公眾參與渠道和及時的意見反饋機制，實現社會監管、多元共治的管理體系。

3排污許可證制度改革已有做法與進展

由于全面推進改革尚有難度，因此浙江省采用了地方先行試點的策略，力圖以多樣化的地方試點推動改革。2015年4月，浙江省環保廳下發《關于開展浙江省排污許可證制度改革試點工作的通知》(浙環函〔2015〕100號)，將紹興、舟山、臺州、桐廬、長興、海寧、義烏、椒江等3市5縣(市、區)列為先行改革試點地區，每個試點各有相應側重。為了強化溝通，同時建立了試點聯系服務制度，充分發揮省環保廳對地方的指導和服務作用，在省環保廳內指定相關處室/單位負責和地方對口聯系，定期對接，共同研究解決試點中的困難和問題，實現試點工作方向不偏、上下同步、緊密對接。

浙江省排污許可證制度改革充分重視改革工作方案的基礎性作用。改革正式啟動后，各試點地區即在省環保廳的幫助下開展工作方案編制，分析改革試點可能遇到的重點難點問題，明確改革目標、思路、任務和措施，力求試點地區在落實改革方案的同時，結合當地工作實踐，突出自身特點和亮點，解決環保管理中的實際問題。在經過多次審議和討論后，試點地區改革工作方案已于2015年8月由省環保廳復函，并隨后經各地政府下發正式實施。同時，各地依照試點方案，逐步出臺了排污許可證管理辦法、環評審批備案和分類許可、監管執法辦法、第三方監管辦法、企業自我監測、自我記錄、自我報告制度、信息公開制度等相關配套政策。

排污許可證制度的實施以信息管理為支撐，文本格式設計和管理平臺開發是浙江省排污許可證制度改革的要點之一。浙江省統一重新設計了排污許可證文本，在原有排污許可證文本的基礎上，全面調整排污許可證的正本、副本文本格式，在登載內容上力求打通環境標準、排放標準、環評、總量、“三同時”、排污收費等環節，實現對企業全過程、全要素、精細化管理。新增排污單位申領承諾書，將書面承諾作為核發排污許可證的重要依據。同時，以紹興市為試點，積極開發排污許可證管理平臺，重新梳理了內部業務流程，設計排污許可證電子證格式，細化平臺建設內容，以排污許可證為主線，將原本分散的各套環保數據整合成一個信息相互聯系、相互支撐的一體化平臺，并針對不同用戶，設置環保部門、企業、公眾3個用戶界面。

4排污許可證制度改革計劃

浙江省排污許可證制度改革雖然已經取得了階段性成果，但距離整體的改革目標仍有差距，應當進一步深化改革，突出成效。具體而言，需要在簡政提效、落實企業責任、優化資源配置、提高管理水平、加強執法監管等方面進行改進。

第一，進一步注重簡政提效。突出制度整合、流程再造，精簡事前審批，強化事中事后監管，改革環保系統內多部門對外、內部流程外部化的做法，實現“一個窗口”對外，“一證式”許可，全面提高許可效率，提升環保整體形象。

第二，落實企業環保主體責任。通過排污許可制度改革，厘清企業、政府、公眾的權責邊界，落實企業作為污染排放者的環保主體責任，明確環評、“三同時”、達標排放、總量控制、排污權有償使用、排污費繳納、排污信息公開等都是企業依法、依許可必須承擔的義務和責任。

第三，以市場手段促進環境資源優化配置。通過排污許可制度改革，建立區域、行業、企業污染物排放總量控制制度，全面實施排污權有償使用和交易制度，用市場機制，讓有限的環境資源配置到低消耗、低排放、高效益的行業產業上，促進產業結構調整和產業效能提升。

第四，提升精細化、定量化、信息化管理水平。以排污許可管理為核心，建立排污權基本賬戶、刷卡排污、排污許可證管理、排污權有償使用和交易、總量準入“五合一”的信息化管理平臺，全面實施“一企一證一卡”，實現對區域、行業、企業環保管理精細化、定量化、信息化，全面提升管控水平。

第五，強化信息公開和執法監管。排污許可證登載的內容和信息，由環保部門向社會公開，提供公眾參與監督的平臺，接受全社會監督。同時，環保部門對登載內容實施執法監管，執法結果也向社會公開，自覺接受監督，以公開促監管、以公開提形象。

5總結

排污許可證“一證式”改革是一項系統改革，不僅僅涉及排污許可證制度本身，也是對整個污染源管理體系的重塑。一方面，需要以排污許可證制度為核心和主線的制度整合與流程再造；另一方面，需要實現政府、企業、公眾多元共治下的事中事后有效監管。排污許可證改革代表著原有環境管理思維的巨大轉變，對促進我國污染源環境管理水平的提升意義重大而深遠。

參考文獻(References)：

[1]劉源. 我國排污許可證制度現狀分析及完善[D]. 上海: 上海交通大學, 2011.

[2]宋國君, 韓冬梅, 王軍霞. 中國水排污許可證制度的定位及改革建議[J]. 環境科學研究, 2012, 25(9): 1071- 1076．

[3]盧瑛瑩, 王高亭, 馮曉飛. 浙江省排污許可證制度實踐與思考[J]. 環境保護, 2014(14): 30- 32.

[4]盧瑛瑩, 馮曉飛, 陳佳, 等. 基于“一證式”管理的排污許可證制度創新[J]. 環境污染與防治, 2014(11): 89- 91.

Environmental Permit System Reform in Zhejiang Province:Exploration and Practices

FENG Xiao-fei, LU Ying-ying, CHEN Jia

(Environmental Science Research and Design Institute of Zhejiang Province, Hangzhou 310007, China)

Abstract:The importance of environmental permit system has been increasingly highlighted. The overall objectives, contents, progress, and next-step plans of the permit system reform in Zhejiang province is elaborated, and the significance of the reform was summarized.

Key words:Zhejiang province; environmental permit system; reform

收稿日期：2015-12-09

作者簡介：馮曉飛(1985—)，男，浙江桐廬人，工程師，博士，主要研究方向為環境政策和管理，E-mail： pheshaph@163.com

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.014

中圖分類號：X323

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0061-03