美國數字紅利頻譜釋放政策研究與啟示

董　潔，戴　超，李芃芃

(國家無線電監測中心，北京 100037)

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美國數字紅利頻譜釋放政策研究與啟示

董潔，戴超，李芃芃

(國家無線電監測中心，北京 100037)

摘要:數字紅利頻譜釋放工作因涉及面廣、情況復雜，近幾年受到社會的廣泛關注。首先結合地面廣播電視數字化進程，概述了美國數字紅利頻譜釋放情況，然后分別對美國700 MHz、600 MHz頻段頻譜釋放政策、進展以及成果等進行梳理和研究，總結提煉出“依法行政、強制推進、市場機制、穩妥有序、自愿協商”的方法與經驗，最后結合我國使用現狀，提出相關建議。

關鍵詞:數字紅利；頻譜釋放；激勵性拍賣；頻率規劃

隨著無線電新技術和新應用的不斷發展，無線電頻譜需求快速增長。為提高頻譜資源利用率，滿足社會各方面的需求，各國無線電管理部門紛紛加強頻譜資源的統籌規劃，釋放部分“低效”頻譜進行優化配置，推進頻譜資源的集約利用。

數字紅利頻譜是指地面廣播電視在從模擬技術向數字技術轉變過程中釋放出的頻譜數量[1]。數字紅利頻譜被稱為移動通信業務的“黃金頻段”，主要指700 MHz以上頻段(美洲與亞太地區，698～806 MHz)、800 MHz頻段(歐洲，790～862 MHz)以及700 MHz以下等其他頻段。目前全球許多國家已將數字紅利頻譜釋放并重新規劃用于部署公眾移動通信。

美國作為世界上無線電應用最發達的國家之一，數字紅利頻譜釋放工作起步較早，進展較為順利，具有一定的代表性。在剛剛召開的WRC-15大會上，美國成功將700 MHz以下頻段(470～608 MHz、618～698 MHz)推動形成移動業務劃分并確定用于IMT系統。

1概述

聯邦通信委員會(Federal Communications Commission, FCC)的大眾媒體局具體負責美國地面廣播電視數字化工作。在模擬電視時期，美國擁有51個非商業電視臺、1 722個商業頻道。美國模擬電視采用NTSC制式，在第2～69頻道播出，頻道帶寬為6 MHz，共占用402 MHz頻譜[2]。美國數字電視研究工作起始于1987年，1996年確定采用ATSC標準，數字電視核心頻譜是原7～51頻道(除37頻道)，頻道帶寬仍為6 MHz，共占用264 MHz頻譜。

1998年11月1日，美國開始實施地面數字電視廣播。2009年6月12日，全面關閉地面模擬電視信號(僅指全功率電視)，完成了地面數字電視轉換[3]。地面電視業務的頻道數量從67個(模擬)下降為44個(數字)，如圖1中陰影部分所示，釋放了大量數字紅利頻譜。

圖1　美國數字紅利頻譜釋放情況

伴隨著地面廣播電視的數字化進程，美國一直在積極開展數字紅利頻譜釋放工作。從1996年至2011年，釋放了700 MHz頻段(698～806 MHz)共計108 MHz帶寬的頻譜，用于公共安全和移動通信業務。2012年至今，美國計劃釋放600 MHz頻段，即(578～608 MHz、614～698 MHz)共計114 MHz帶寬的頻譜，并將采用激勵性拍賣實現資源使用權的轉移。

2美國數字紅利頻譜釋放政策與成果

2.1初次嘗試

1986年，以摩托羅拉公司為首的制造商希望得到FCC為每個城市的電視服務機構保留的空閑頻道，用作地面移動通信，如警察或出租車司機調度系統。美國廣播電視業者聲明這些空置頻道會在未來用于發展HDTV，此次釋放以失敗收場。

2.2700 MHz頻段頻譜釋放

《1996年電信法》規定地面廣播電視數字化工作完成后，舊的模擬電視執照應歸還聯邦政府[4]。1997年，FCC公布的《第五號報告與政令》進一步強調模擬電視執照歸還后，政府有權將這些釋放的頻譜拍賣給地面移動通信公司[5]。同年公布的《第六號報告與政令》通過確定地面數字電視的頻率規劃與頻道指配，明確了釋放頻譜數量(698～806 MHz)，其中較高頻段(746～806 MHz)立即釋放，較低頻段(698～746 MHz)在10年內收回，這些頻譜將被拍賣或用于公共安全[6]。《1997年平衡預算法案》指出FCC應加快700 MHz頻段再分配工作，其中商業用途的36 MHz頻譜(746～763 MHz & 775～793 MHz & 805～806 MHz)應于2001年1月1日前完成拍賣。

2000年和2001年，FCC相繼發布關于700 MHz較高頻段頻譜釋放的第一號和第三號《報告與政令》，內容主要包括頻率規劃、執照頒發、頻譜拍賣與遷移以及邊境協調等[7-8]。由當前占用此頻段的廣播電視業者、新無線執照持有人以及較低頻段廣播電視業者(廣播電視業務有可能遷移至較低頻段)自愿協商，簽署三邊清頻協議，確定頻譜遷移費用及相關事宜。FCC主要審查清頻協議是否遵守FCC規則、符合公共利益，對遷移費用不做干涉。

2001年，FCC針對700 MHz較低頻段發布了類似的政策措施。由于較低頻段廣播電視業者數量較多以及國會對此頻段頻譜釋放的急迫性較低等原因，FCC采取了與較高頻段略有不同的釋放方式，比如FCC審查清頻協議更細致(Case by Case)。

《2004年情報改革和反恐法案》要求國會通過立法盡快完成頻譜釋放工作，并指出任何延遲都將影響公共安全部門在此頻段規劃新的通信系統。《2005年削減赤字法案》和《2009年數字電視延遲法案》確定了美國完成模數轉換的最后期限和700 MHz頻段頻譜拍賣的完成時間。

2000年至今，FCC先后主持完成了7次700 MHz頻段頻譜拍賣，如表1和圖2所示[9]。

表1　700 MHz頻段頻譜拍賣

注：2011年92號拍賣又拍出698～704/728～734、704～710/734～740 MHz之前未拍出的16個執照。

圖2　700 MHz頻段頻率規劃

頻譜拍賣所得收益主要存入美國在財政部設立的數字電視轉換和公共安全基金(依據《2005年削減赤字法案》建立)和公共安全信托基金(依據《美國法典第47卷》建立)[10]。財政部于每個財政年度末將這兩個專項基金轉為一般性基金，并免息貸款給商務部。隸屬于商務部的國家電信與信息管理局(NTIA)被授權支配這些資金，主要用于削減財政赤字、補償數字電視轉換成本、建設公共安全體系等。頻譜拍賣完成后，商務部將拍賣所得收益存入專項基金以償還貸款。700 MHz頻譜拍賣總收益共計195.924 2億美元，支出101.975億美元，支出情況如圖3所示。

圖3　700 MHz頻段頻譜拍賣總收益支出情況

2.3600 MHz頻段頻譜釋放

根據美國《國家寬帶計劃》的要求，2012年國會頒布了《中產階級稅務減免和促進就業法案》，正式賦予FCC實施激勵性拍賣的權利，允許廣播電視業者出售頻譜使用權的一部分來換取現金。此后，FCC開始啟動激勵性拍賣的研究和規則制定工作，并計劃在600 MHz頻段頻譜釋放中使用[11]。

2014年6月2日，FCC發布關于600 MHz廣播電視頻段激勵性拍賣實施細則的《報告與政令》，涉及578～608 MHz和614～698 MHz頻段的頻率重新規劃方案、激勵性拍賣規則、過渡期監管等內容[12]。FCC和激勵拍賣工作組目前正在完善拍賣程序，預期于2016年初開始實施激勵性拍賣[13]。

激勵性拍賣并不是一個全新的概念，早在2001年FCC發布的《報告與政令》中就已經提到“二次拍賣”，其機制與激勵性拍賣類似，但由于條件不成熟并未實施。激勵性拍賣是一種市場化的手段，它鼓勵現有執照持有者自愿放棄該頻段的使用權，以獲取該頻段在新拍賣中的部分收益。通過反向拍賣從原執照持有者手中收回一定數量的頻譜，同時將收回的頻譜重新打包和規劃，再通過前向拍賣將頻譜發放給新的使用者，并將前向拍賣所得收益的一部分返還給原執照持有者作為頻譜遷移的經濟補償[14]。

其中，反向拍賣是以自愿為原則，收集頻率出讓者報價。FCC在評估報價時會綜合考慮覆蓋范圍、服務人口、放棄原頻段的方式(共享和遷移)等因素，也就是說并不是報價最低的頻率出讓者將被接受。頻率重新打包和規劃的目的是將收回頻段進行重組，以獲得較大規模的連續頻譜。這要求不影響原有電視臺臺站覆蓋范圍和服務人口。前向拍賣面向新的頻率使用者，與傳統頻譜拍賣制度相同。

3美國數字紅利頻譜釋放方法與經驗

和世界上許多國家一樣，美國數字紅利頻譜釋放面臨諸多困難和挑戰，其工作涉及面廣、情況復雜、社會關注度較高。美國通過不斷完善相關的法律法規，靈活地運用市場化手段，逐步加強各利益相關方的溝通協調，積極穩妥地推動了釋放工作的開展，積累了大量經驗。

1)依法行政、有章可循

美國無線電管理機構本身是依法設置的，其無線電管理工作也是依法開展的。從《1996年電信法》到后續出臺的一系列《報告與政令》，這些法案和政令為美國頻譜釋放提供了法律依據和管理遵循，從而使釋放未到期的廣播電視業務頻率成為可能。隨著數字紅利頻譜釋放工作的不斷深入，美國逐步完善相關法律法規，進一步增強了法規的可操作性和實用性，使頻譜釋放工作始終在法治軌道上運行，做到了有法可依、有章可循。

2)強制色彩、有力推進

美國頻譜資源釋放具有一定的強制性，其根源在于頻譜資源具有稀有性(Scarcity)和公共性(Public Good)兩大屬性[15]。公共利益是美國規制廣播電視產業的一項有力政策工具，獲得執照的廣播電視業者作為頻譜資源的使用者，應“用服務于公共利益作為使用頻譜資源獲得商業利益的權力的交換”[16]。配合政府完成頻譜釋放工作，實現頻譜資源的優化配置是廣播電視業者服務于公共利益的一種體現。

3)市場機制，靈活多樣

在頻譜釋放工作中引入市場機制，主要體現在對出讓數字紅利頻譜的原執照持有者給予一定的經濟補償。在700 MHz頻段頻譜釋放過程中，財政部設立的一般性基金中有一部分資金被用來補償廣播電視業者，這個過程涉及專項基金向一般性基金的轉化，耗時較長，激勵水平不高。為此，美國設計出激勵性拍賣制度，將頻譜拍賣所得收益的一部分返還給原執照持有者，其對補償金額的接受程度遠遠高于其他方式的經濟補償，能快速實現頻譜資源的優化配置。

4)穩妥有序、局部突破

FCC首先以廣播電視業者數量較少的700 MHz較高頻段作為突破口，通過充分論證，率先于2000年發布700 MHz較高頻段數字紅利頻譜釋放政策，提高了頻譜釋放工作的可行性和科學性。之后按照“分段實施、逐步推進”的原則，分別于2001年出臺700 MHz較低頻段頻譜釋放政策，于2012年正式啟動600 MHz頻段頻譜釋放工作。針對不同頻段FCC采取了不同的頻譜釋放策略，比如對700 MHz較低頻段頻譜釋放FCC審查協議更細致，在600 MHz頻段頻譜釋放中引入了激勵性拍賣制度。

5)權衡利益、自愿協商

在頻譜釋放工作中需要權衡好商業利益和公共利益的關系，需要統籌考慮廣播電視業者和通信行業的意見，需要確保兩個行業協調發展取得雙贏，因此FCC適當“放權”，建議各利益相關方就補償金額、技術參數等進行自愿協商，并簽署相關協議。當然，這一“自愿”是相對的，必須實現公共利益最大化并遵守相關規則。各利益相關方需要向FCC證明其簽署的協議可導致下述結果之一：(1)消費者能夠使用新的無線服務；(2)提供公共安全服務；(3)為農村或其他社區提供無線服務。同時，不能出現下述任一結果：(1)在指定市場區域，四大電視臺的任何損失；(2)社區失去唯一的電視服務；(3)社區失去唯一的為非商業性教育廣播服務保留的頻道。

4對我國數字紅利頻譜釋放工作的建議

數字紅利頻譜釋放既是全球性問題，又有區域性特征。從1986年至今，美國一直在積極開展數字紅利頻譜釋放工作，取得了一些成績。

我國地面廣播電視模數轉換進程落后于美國，管理和運營體系有所不同[17]。同時，美國廣播電視業務使用頻率與我國不同是屬于商用頻譜。因此，我國釋放數字紅利頻譜在借鑒美國成果和經驗的同時，尤其需要考慮自身的特性，制定適合自己國情的發展規劃。

目前，700 MHz頻段是用于移動通信業務的“黃金”頻段，對支持我國移動互聯網、物聯網等新一代信息技術產業發展和“寬帶中國”、“中國制造2025”、“互聯網+”等戰略實施以及促進信息消費至關重要。同時考慮到廣播電視業務在思想政治宣傳工作以及未來文化產業發展中的重要性，只有算好這筆經濟賬和政治賬，科學規劃和配置頻率資源，才能達成共識，取得雙贏。

具體而言，我國可按照“分區域、分節目、分階段”的步驟逐步關閉地面模擬電視信號，最終實現地面電視數字化。在地面電視廣播由模擬向數字過渡時期，可以先行在部分城市、部分頻段開展數字電視和LTE共存可行性試驗，充分論證分析，局部突破，穩妥推進，切實提升數字紅利頻譜釋放工作的科學性。

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責任編輯：薛京

Research and enlightenment of digital dividend spectrum release policy in USA

DONG Jie，DAI Chao，LI Pengpeng

(TheStateRadioMonitoringCenter,Beijing100037,China)

Abstract:Digital dividend spectrum release is widespread concern in society because of involving a wide range and complex situations in recent years. Firstly, the situation of digital dividend spectrum release in the USA is overviewed combined with terrestrial broadcasting television digitizing. Secondly, the policy, progress and achievements of the 700 MHz and 600 MHz band spectrum release are introduced and analyzed, giving a summary of the release methods and experience “Administration by law, Mandatory advance, Market mechanism, Reliable and orderly, Voluntary consultation”. Finally, some proposals are provided based on the actual in our country.

Key words:digital dividend; spectrum release; incentive auction; frequency planning

中圖分類號：TN92

文獻標志碼:A

DOI：10.16280/j.videoe.2016.05.017

基金項目：國家科技重大專項(2014ZX03001027)

作者簡介：

董潔(1986— )，女，碩士，工程師，主要從事無線電管理政策研究工作；

戴超(1986— )，碩士，工程師，主要從事無線電管理信息化工作；

李芃芃(1986— )，女，碩士，工程師，主要從事邊境地區無線電頻率協調、系統間電磁兼容分析等方面的研究工作。

收稿日期：2015-12-23

文獻引用格式：董潔，戴超，李芃芃. 美國數字紅利頻譜釋放政策研究與啟示 [J].電視技術，2016，40(5)：78-81.

DONG J，DAI C，LI P P. Research and enlightenment of digital dividend spectrum release policy in USA [J].Video engineering，2016，40(5)：78-81.