農村宅基地退出農民權益保障研究綜述及展望

陳雨欣，陳紅霞*，俞美佳（.寧波大學公共管理系，浙江·寧波 35；.寧波大學金融系，浙江·寧波 35）

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農村宅基地退出農民權益保障研究綜述及展望

陳雨欣1，陳紅霞1*，俞美佳2
（1.寧波大學公共管理系，浙江·寧波 315211；2.寧波大學金融系，浙江·寧波 315211）

摘 要：農村宅基地退出過程中，農民權益保障容易被忽視，而農民的權益是否能夠得到保障恰是影響宅基地能否有效退出的重要原因。基于近年來農村宅基地退出農民權益保障問題相關研究成果，對研究中的不足及趨勢方向進行分析。認為宅基地退出要以市場為導向，利用科學的補償評估方法，兼顧公平與效率，分級分區定位價格；設置多樣化的補償方式，由農民根據自身發展和生活需要來選擇補償方式；落實進城農戶的社會保障，健全醫療就業等保障措施，全面保障退宅農戶權益。

關鍵詞：宅基地退出；權益保障；市場機制；公平效率；社會保障

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近年來我國城鎮化發展迅速，城市建設用地需求量不斷增加。大量農村人口向城市流動，城市供地矛盾更加緊張。然而，當前我國農村卻出現一戶多宅、住宅面積超標、破舊宅基地閑置等宅基地低效利用現象，這無疑增加了城鎮化進程中保護耕地的壓力［1］。為了緩解這一矛盾，各地都在努力探索有效的宅基地退出機制并逐步展開試點、推廣。與此同時，學界也非常關注宅基地退出，對宅基地退出的必要性、主要障礙、退出機制、補償方式和補償標準等方面作了大量研究［2～6］。本文以農民權益保障的視角出發，從補償方式、補償標準、補償內容和社會保障等方面對目前農村宅基地退出方面的研究進行總結和梳理，分析已有研究的缺失和不足，探尋今后的研究方向，以期為宅基地退出農民權益保障研究工作提供參考和依據。

1 現有的宅基地退出補償方式

現有宅基地退出模式，大多實行有償退出，大致可分為貨幣補償和非貨幣補償。孫維指出，在成都市溫江區“雙放棄”模式中，農戶放棄土地承包經營權和宅基地使用權，可獲得土地補償費及安置補償費。應得的土地補償，按所在村組的宅基地、林地、承包地、自留地人均面積計算。農民在獲得補償后可購買定向安置房，購買價格分為三種：人均面積小于35m2，按安置價購買；人均35～45m2的，按成本價購買；人均超過45m2的，按市場價購買。但在該區抽取樣本進行補償預算后發現，農戶購買同等面積的定向安置房，額外支出數額較大［7］。

在浙江海寧市的“兩分兩換”模式中，政府為退出宅基地的農戶設立了三類安置方式。一是退宅進城購新房的，以經濟適用房價格購買公寓房，政府給予12萬元獎勵；二是退宅進鎮建新宅的，政府根據新房的戶型和面積差異，給予不同的獎勵，并收取相應的小區建設配套費（選擇這一方式的主要是農村大戶人家）；三是以宅基地直接換現金的，本鎮農業戶口每戶獎勵15萬，非本鎮農業戶口獎勵10萬［8］。

重慶宅基地退出的典型模式是“地票交易”。所謂“地票交易”，是將農村宅基地復墾，復墾后形成的耕地由原宅基地農戶承包經營。復墾后形成的城市建設用地指標就成為一種“地票”拿到市場上去交易。“地票交易”的底價包含了城市新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、測繪費、農民新居建設費及搬遷補償費等。交易成功后，交易所得扣除上述費用后的“地票凈收益”的80%分配給農民家庭，20%歸村集體。村集體拿到此款后可用于建設本村公共設施，提供社會保障及發展公共事業，變相補償農民［9］。

總體而言，目前宅基地退出補償方式大致歸納為宅基地換貨幣、宅基地換房和地票補償模式，此外還有宅基地換保險、宅基地換社保等補償方式。

2 我國宅基地退出農民權益保障存在的問題

我國農村宅基地退出補償機制不合理，主要體現在補償辦法由政府單方確定，補償范圍過窄，補償標準過低，忽視了農民土地增值收益的部分，農民土地發展權沒有得到保護［10］。宅基地退出除了補償標準過低以外，現行補償標準僅以畝為單位來計算補償費用顯失公平，忽略了不同農戶住宅類型、結構、裝修水平、地理位置和新舊程度的不同［11］。在宅基地退出的置換模式中，胡小芳等運用證據推理法調查研究入住農戶滿意度，結果顯示農戶對置換房屋的質量滿意度較低，表現在房屋質量差，房屋設計不合理［12］。馬愛慧等以湖北省鄂州市為例，指出農戶入住小區后，各種物業管理費、天然氣、農產品價格等讓生活成本增加；且宅基地拆遷補償存在城鄉二元制差異，農民宅基地及房屋得不到城市建設用地的補償標準［13］。畢影等以陜西省為例，認為現有對退宅農戶的社會保障政策不健全，政策雖對農戶享有的相關保障作了規定，但限制條件多，農戶的權益難以得到真正保障［14］。

可見，宅基地退出過程中，農民權益保障主要存在以下幾個問題：（1）補償標準過低，存在城鄉二元差異；（2）補償標準的現實操作中存在不公平，對于不同區域和地理位置補償補償標準難以統一，可操作性不強；（3）補償方式單一，主要以貨幣補償、實物補償和建設性補償為主，而真正保障農民權益的社會保障的鏈條配套機制缺失。

3 宅基地退出農民權益保障的機制和建議

3.1 建立符合市場機制的補償標準

《土地管理法》規定，補償標準按前三年農業產值的倍數計算。但此種計算方法只考慮了農業產出價值，忽略了土地天然的社會保障價值。由此可見，現有征地補償制度仍停留在計劃價而非市場價，價格完全由政府制度規定，百姓處于被動地位，農民土地增值收益得不到保障［15］。因此，建立補償的市場化機制應該成為我國未來征地制度的發展方向。具體而言，就是要嘗試培育和構建城鄉建設用地市場，由市場來確定土地交易價格［16］。宅基地有效退出的案例說明，退出成功與否完全取決于該補償標準對市場機制的適應性［17］。因此，各地可以設立農村土地交易中心作為交易平臺，由市場指導宅基地的退出；同時可以建立建設用地價格評估體系，參照城鎮土地價格，細化評估標準，將評估結果作為政府指導價［18］。

3.2 補償標準要兼顧公平和效率

我國現有的農村宅基地補償與城市建設用地補償存在城鄉二元制差距：偏遠農村，農戶因房屋拆遷補償標準過低而愈加貧困；而在郊區，一些農民卻因為拆遷補償一夜暴富。因此，補償標準不僅要講求效率還要兼顧公平，要考慮宅基地的區位條件、未來用途、預期收益及當地的城鎮居民保障水平等因素。不同區域通過分等定級，按照市場價進行補償測算，實現補償標準的公平性［19］。通過建立鄉統一的建設用地市場［20］，讓農戶有權利有機會獲得公平的市場價格［21］。葉辰通過分析成都市農村宅基地退出補償標準指出，建立合理的補償機制，不僅要考慮宅基地的住房保障功能，還要考慮其使用權的經濟功能，要具體區位具體分析，分析不同類型宅基地補償標準，保證補償的公平，要有一次性補償和永久性收益分配權補償相結合［22］。此外，現有法律規范回避了對農戶宅基地使用權的補償。宅基地所有權歸集體所有，但使用權歸個人和家庭所有，顯然忽視宅基地使用權的補償問題缺乏合理性，對農戶宅基地使用權的補償應當在國家法律法規中給予明示［23］。宅基地的退出補償要分級分區定價，對不同地區的經濟發展水平、消費水平、社會保障水平和當地土地價格等方面的差異進行考察，作出符合當地實際的合理補償。

3.3 完善退宅農民的社會保障

目前，我國對于退宅農戶的安置尚未真正建立起完善的社會保障體系。雖然在少數地區已展開試點，但實施范圍有限，其他地方都只以住房安置和貨幣補償為主。不完善的社會保障制度讓農民退宅后的生活缺乏必要的保障，不僅加大了退宅實施工作的難度，也增加了退宅實施后的社會矛盾。因此，完善退宅農戶的社會保障體系成為急待解決的問題。在就業方面，要以市縣區勞動力市場為中心，以街道、鄉鎮勞動力市場管理服務站為網點建立就業服務網絡，專門開展失地農民的登記和崗位介紹活動。同時，政府應提供資金，幫助他們進行就業培訓［24］。在養老金制度方面，可以從村集體抽取部分補償金用作養老金，將這筆養老金交給商業保險公司，增加的收益再注入每一個失地農民養老金賬戶［25］。有條件的地區可以建立有彈性的農轉非養老保險制度，像城鎮居民那樣設置不同檔次的養老保險級別，以個人繳費和政府補貼方式結合，農轉非的人員可以根據自己實際情況選擇繳費檔次［26］。

4 宅基地退出農民權益保護研究缺失與展望

4.1 既有研究的缺失

（1）對于退宅農民的權益保障問題，現有研究大多只從政策、制度設計、法律法規、操作技術等方面來探討如何實現農民權益的保障問題，而忽視了在征地現實操作中，由于缺乏監督、信息不透明、政府官員利用權力以公謀私、暗箱操作等對農民權益的侵害問題。（2）學者們對于農民權益保障的探討都只停留在問題和現象本身，對權益保障缺失的現實都達成共識，但對于如何改革只是提出大致方向，對于具體落實和操作研究不深，出現了問題顯而易見而少有解決辦法的現象。例如，提出補償的市場化改革方向卻沒有提出具體可行的操作步驟和方案。（3）研究對策大多注重外因的研究而忽視了內因的作用，很少有學者能從農民這一權益主體的角度出發，探討農民應當如何主動維權。

4.2 未來展望

首先，未來農民宅基地退出應以市場為導向。現有征地實踐出現的種種問題，根源于現有征地制度和市場經濟發展的不匹配。建立市場機制的補償標準，要改革現有補償制度。在對土地進行補償測算時，應由獨立的市場中介機構對被征地進行市場化的合理評估，由政府和用地單位協商按市場價格對農戶進行公平補償。

其次，要設置多樣化的補償方式，確保農民有更多的選擇權。現有的補償多為貨幣補償和實物補償，補償方式單一，以低補償買斷了農民土地使用權。未來的補償方式應該多樣化，體現農民土地的用益物權和發展權，以貨幣、實物、建設用地、社會保險、社會保障等多種補償方式相結合，由農民根據自身的發展和生活需要來選擇適合自己的補償方式。

再次，要建立農民權益保護的咨詢平臺和維權機構，保證信息透明，保障農民知情權。通過建立這樣一個平臺，一方面可以限制政府官員濫用權力，另一方面又為農民提供了一個合法的維權渠道。

最后，退宅農民進入城鎮后，社會保障必須落實。完善退宅農戶的社會保障可由國家保障、集體保障和自我保障相結合，以減少各方在社會保障方面的壓力［27，28］。同時，地方政府也要適當創新實現社會保障的方法。2015年兩會上，人社部部長尹蔚民以“全國社會保障基金理事會”市場化運營十多年的成績為榜樣，指出了養老保險基金入市的創新可能性。由此，筆者建議，以村集體為單位，為退地農戶建立社會保險基金會。先期可以在部分地區試點。原始基金從農戶的補償金中提取一部分，政府補貼一部分，農戶以后每年自繳一部分，建立的基金庫通過一定渠道交由市場化經營投資，所得收益再打入農戶賬戶。這樣既可以減少政府的財政壓力，又可以實現農戶社會保險基金的增值。

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An overview and future research trends of peasants' rights and interest protection in rural residential land exit

CHEN Yu-Xin1， CHEN Hong-Xia1， YU Mei-Jia2
（1.Department of Public Management， Ningbo University， Zhejiang Ningbo 315211， China；2.Department of Finance Management， Ningbo University， Zhejiang Ningbo 315211， China）

Abstract:It is easy to neglect the security， rights and interests of peasant farmers when they leave rural residential land.Based on peasants' rights during the process of rural homestead exit， we summarize and analyze the existing weaknesses and trends in the current research.We argue that the value of rural residential land should be market-oriented， and compensation should be calculated by using a scientifc evaluation method.We should balance fairness and effciency， and assign prices based on the local conditions.A diversifed compensation model should be set up， where farmers can select the compensation modes according to their own need of development and life.We should implement social security for the migrant farmers in cities to ensure their security in terms of health care， and jobs， etc.， and safeguard the rights and interests of farmers leaving their homesteads.

Key words:rural residential land exit； rights and interests protection； market mechanisms； equity and effciency； social security

中圖分類號：F301.2

文獻標志碼：A

文章編號：2095-1329（2016）02-0030-04

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2016.02.008

收稿日期:2015-11-10

修訂日期:2015-12-16

作者簡介:陳雨欣（1993-），女，政治學與行政學專業.

基金項目:國家社科基金青年項目（13CFX032）；浙江省社科規劃重點項目（15NDJC008Z）；寧波市軟科學重點項目（2015A10017）；寧波市與中國社科院共建中心課題（NZKT201322）

*通訊作者:陳紅霞（博士/副教授）: 8805172@163.com