推進集體經營性建設用地入市工作的若干思考

王 海，龍 騰（1.上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003；2.國土資源部土地整治重點實驗室上海科研工作站，上海 200003）

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推進集體經營性建設用地入市工作的若干思考

王 海1，2，龍 騰1，2
（1.上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003；2.國土資源部土地整治重點實驗室上海科研工作站，上海 200003）

摘 要：農村集體經營性建設用地入市是促進城鄉土地資源優化配置，破解城鄉二元結構難題，實現城鄉統籌的重要手段。本文基于全國試點地區的上海松江區集體經營性建設用地入市的關鍵問題研究與實踐探索，從規劃國土管理和多部門聯合兩個角度分析進一步助推“入市”工作順利開展的思路與途徑，并提出建立健全相關規劃國土政策措施和加強部門協同支持后續配套監管的建議。

關鍵詞：集體土地；經營性建設用地；土地市場

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農村集體經營性建設用地入市是已取得“經營性建設用地”合法身份的集體土地作為資源要素，在符合規劃的前提下，允許其使用權有償流轉進入土地要素市場，顯化農村地區土地價值，以實現土地財產收益最大化。2014年第六次規土工作會議以來，上海明確了鎖定建設用地總規模和實現建設用地“負增長”的任務目標，存量建設用地已逐步成為土地利用的重要組成，故而推動存量的集體經營性建設用地入市也就成為上海城鄉統籌發展過程中優化土地資源配置利用的必選路徑之一。

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發［2014］71號）。次月，十二屆全國人大常委會發布《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，其中的試點地區包括上海市松江區在內。上海按照國家部署，基于建設用地流轉的有益經驗，關注解決集體建設用地與國有土地權能差異和如何建立城鄉統一土地交易市場等重大問題［1］，全面啟動松江區集體經營性建設用地入市研究工作。

1 上海松江集體經營性建設用地入市關鍵問題研究與實踐

1.1 松江區集體經營性建設用地入市工作概況

松江區具備基本完成村、鎮兩級農村集體產權制度改革的優勢，明晰的集體建設用地產權關系為“入市”提供了扎實基礎。研究探索主要集中在打通關鍵環節、形成政策支撐、構建制度規范方面?；谕恋乩矛F狀梳理，設置排除不適宜“入市”的類型選項，包括現狀為合資合作企業且合約未到期的、現狀為改制企業的、地塊涉及權屬糾紛或法律訴訟的、近兩年即將征地或已啟動征地工作等情形的。經篩選統計，松江全區集體經營性建設用地總面積為2843.92公頃，其中集中建設區內1033.41公頃，占比36.34%；集中建設區外1810.51公頃，占比63.66%（圖1、圖2）。

結合數據摸底和關鍵問題理論研究，理清農民、集體、政府之間的關系，參照國有土地交易規范，明晰并形成了集體經營性建設用地入市前準備、入市組織、合同執行與監管、地價管理等全生命周期管理程序及要點，構建了一套涵蓋管理辦法、入市細則、業務規范、格式文本的規范制度，初步建立了入市制度體系。2015年12月23日，永豐街道新城主城H單元H30-01號地塊成為上海集體經營性建設用地入市的首幅地塊，土地用途為商辦，出讓年限40年，目前在掛牌出讓過程中。該幅地塊成功入市驗證了集體經營性建設用地入市研究成果的可操作程度和可推廣性，為試點工作持續、系統化、規范化開展奠定了基礎。

1.2 “入市”收益分配

集體建設用地使用權流轉收益分配問題是“入市”能否取得成功的關鍵，土地增值收益分配應以兼顧國家、集體、個人為原則，合理提高農民個人收益［2］。松江區立足解決農民基本保障和促進農村持續發展及農民持續增收的前提背景，構建收益分配機制，參照國有建設用地使用權出讓收益征繳、分配比例，由區級財政收取農村集體經營性建設用地入市增值收益調節金。收益調節金用以強調和促進公共服務配套設施建設與國有土地同責，兼顧行政區內不同區域間土地增值收益的平衡。同時，其計提采用區別化政策，為保障作為農村經濟引擎的工業產業引入落地，暫時不對工業用途的土地使用權交易繳納調劑金作規定；而關于商服用途的土地使用權出讓、租賃，提取成交地價總額的50%作為調節金，調節金的70%返還地塊所在街鎮，30%由區財政參照國有土地使用出讓資金使用范圍統籌安排使用。此外，還對扣除土地增值收益調節金以外部分在集體成員之間的合理分配進行引導性規定，在納入公開審計監督和政府監管范疇的前提下，最大程度保證了集體經濟組織內部分配的靈活性。

圖1　上海市松江區經營性建設用地現狀Fig.1 The state of operating construction land in Songjiang District of Shanghai

圖2　上海市松江區擬入市地塊分布Fig.2 Diagrams of the land that prepared to enter the market in Songjiang District of Shanghai

1.3 “入市”程序設計

當前“入市”的緊迫需求是實現操作暢通。入市程序主要參考并延續國有建設用地使用權出讓入市程序，再在具體操作上分階段適當安排調整。入市交易前期，增設意向表決和出讓方案表決程序，充分體現對農民集體產權的尊重。地價評估、方案審核審批等環節均需政府介入，實現政府全程引導和充分參與。入市交易中期，為滿足建設城鄉統一建設用地市場的目標，程序設計與國有建設用地出讓保持一致。在此基礎上強調流程的的規范透明，營造公開、公平、公正的交易環境。不同的是針對集體經濟組織的招商能力較弱的特點，強化設計了組織招商推介等服務性功能。入市交易后期，利用監管協議制度確保交易各方按照出讓合同及監管協議的要求依法依規節約集約利用土地，以解決因集體建設用地交易中政府出讓合同簽訂主體地位的缺失而伴隨產生的建設開發監管職能同步失效的難題。

1.4 集體經營性建設用地權能問題分析與解決

農村金融市場發育還不夠成熟，由于法律地位缺失導致集體土地流轉和國有土地流轉不“同權”，集體建設用地的抵押權難以得到金融系統和法院系統的認可，商業銀行對集體建設用地提供抵押貸款持有十分保留的態度，一般只有地方信用社提供低額度貸款［3］。農村集體經營性建設用地缺乏抵押權、擔保權，無法進入金融市場。造成受讓發資金不足，難以對集體經營性建設用地深度開發并獲取增值收益，掣肘“入市”進程，影響“入市”效果。

松江區政府打破政策壁壘，明確賦予集體經營性建設用地入市取得的建設用地使用權可以設定抵押權，并參照國有建設用地使用權設立抵押權的登記辦法依程序辦理抵押登記。選取區內試點金融機構開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款業務，并由試點金融機構負責研究制定使用權抵押貸款操作辦法細則。集體建設用地使用權抵押時所擔保的債權范圍有限，僅用于開發建設該出讓地塊的貸款，且不能超過交易合同所約定的土地出讓價款總額。抵押權實現后若不能歸還，土地所有權人即農村集體在同等條件下享有優先購買權。以此，保障實現集體經營性建設用地與國有土地享有同等的抵押融資權能。

2 推進“入市”工作的規劃國土政策機制框架建構

集體經營性建設用地入市是農村土地制度改革三大重要破冰任務之一，必然與國家及上?，F行的規劃體系與土地管理邏輯或規范之間保持一定程度上的差異甚至沖突關系。推進“入市”工作，有必要以全流程管理視角統籌思考地籍權屬、計劃規劃編纂核查等問題。健全、完善、充實現有規劃國土政策、機制和措施，保障“入市”工作能夠順利開展和常態化、規范化運行。

2.1 做好土地地籍管理和登記確權等基礎工作

明晰“入市”前土地產權，擴充不動產統一登記內涵。將集體房屋土地納入不動產登記范圍，各級集體經濟組織所屬的地塊和使用權相應的范圍、使用者、面積、用途、權利狀況及房屋等信息均需登記在冊。盡快明晰農村集體建設用地的現狀產權權屬關系，加快集體土地所有權登記發證工作，完成農村集體建設用地所有權、使用權確權登記，確保參與“入市”的土地均持有集體建設用地所有權證，其土地權屬清晰且無爭議。為集體經營性建設用地入市做好確權準備，有效避免“入市”過程中產生的權屬糾紛。

參照國有土地登記制度，強化“入市”后權屬登記管理。集體經營性建設用地入市后的使用權登記應納入不動產登記范疇內，按照屬地管理為原則，由松江區負責統一登記，辦理不動產登記證。若入市地塊為凈地出讓，則進行第一次可發放明確土地權屬等內容的不動產證書，在地上建筑完成后，應進行第二次登記更換原證為土地、房屋等權屬的不動產證書。

2.2 科學制定集體經營性建設用地入市計劃安排

推進“入市”需循序漸進、按部就班，不可完全放開甚至過度依賴市場，需統籌權衡供應量與需求量之間的關系，避免出現“供過于求”致使集體資產受損的不良交易情況。需合理強化計劃意識，把握好入市的節奏和力度，有序穩步推進。建議根據經濟社會發展規劃、產業政策、城鄉規劃、土地利用總體規劃，明確規劃劃定的可入市流轉的農村集體經營性建設用地范圍和總體規模。綜合土地利用年度計劃下達及使用情況，在系統模擬和分析土地市場狀況和所有權人意向申請的有關情況后，確定入市體量、不同用途的土地供應面積、地段及供地時間，科學編制集體經營性建設用地年度入市計劃。并允許根據市場實際運行狀況在可控規模范圍內小幅度調整優化計劃安排，靈活控制節奏，統籌安排，有計劃、有步驟、有目標地合理利用農村集體土地資源。

2.3 明確并強化規劃管理和合規性審查效用

土地利用總體規劃和城鎮總體規劃是土地資源利用的藍圖底板，是進行城市鄉村建設、對土地進行有效管理的依據。農村集體經營性建設用地“入市”必須符合和遵循區域發展和土地利用用途管制的要求，這是“入市”的重要前置條件。

第一，做好規劃編制管理。規劃編制需科學，尤其是需明確對資源性土地（基本農田和耕地）的使用與長期保護，積極探索和建構城鄉一體的資產性土地（建設用地）利用格局，注重與各類專項規劃的有機銜接與協調。

其二，嚴格合規性審查。對于集中建設區及郊野單元規劃確定的類集中建設區，要以批準的控制性詳細規劃為主要參照標準進行審查；對于其他區域（郊野農村地區），要以批準的村莊規劃為合規性審查主要標準。目前，松江區控詳規管控單元規劃74項，已批58項；郊野單元規劃11項，已批類集中建設區控詳2項（永豐街道和新浜鎮）。上海全市保護性村莊共五處分布在松江區，新鎮、黃橋、趙王、東夏、長溇等村的村莊規劃都在編制中。綜上，集中建設區內現狀規劃覆蓋程度較高，覆蓋面積達到75%以上，建議松江區近期優先開展集中建設區內“入市”工作，待保護性村莊規劃批復后，再同步推動集中建設區外商辦、工業等地塊“入市”，保障保護性村莊復興經濟和轉型發展的用地需求。

2.4 同步縮小農村集體建設用地的征地范圍

集體經營性建設用地入市和縮小征地范圍兩項工作相輔相成，激勵健全集體建設用地征地規范，縮小征地范圍，可以讓渡土地空間給“入市”工作［4］。第一，通過界定公共利益，縮小征地范圍。公共利益的范圍界定模糊和寬泛，為利益驅動大規模征地的可能性埋下伏筆。建議盡快明確公共利益的范疇，制定征地名目清單并嚴格執行。第二，改革創新征地補償制度，依賴市場倒逼征地范圍縮減。現行的補償辦法主要以農作物統一年產值或區片綜合地價作為計算依據，難以對政府實際征地需求加以有效遏制，有違節約集約利用土地的初衷。建議松江區參考浦東三林地區市場化補償試點工作基礎，理順貨幣補償與產權房屋調換的關系，動態調整土地使用權基價及價格補貼。同時，賦予集體經濟組織選擇權或談判議價權，通過市場機制顯化土地價格［5］，以高成本變相制約征地規模意愿，騰挪避讓“入市”土地空間。

3 基于加強部門協同和后續配套支持監管的分析與建議

集體經營性建設用地入市工作業務綜合性、系統性強，不僅涉及規劃國土，還緊密聯系法律賦權、金融財稅、建設管理、產業結構調整、基層組織建設等多個條線職能。按照保障工作鏈條完整、潤滑的要求，明晰部門協作事項，從加強部門聯合和支持后續配套監管的角度，對松江區“入市”工作提出五條建議。

3.1 營建符合和支持“入市”精神的法律政策環境

集體經營性建設用地入市作為“新鮮事物”，與現行法律法條存在一定程度上的沖突。2015年2月27日，全國人大常委會通過了《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，允許試點在期限內暫停實施土地管理法、城市房地產管理法等有關內容。為保障松江區“入市”工作順利，需部門聯合打破法律壁壘，貫通支持政策［6］。第一，建議盡快明確并對地方性法規文件做出調整。按照通知精神，發文調整或暫停《上海實施＜土地管理法＞辦法》與“入市”精神不符的部分內容。第二，奠定支持和鼓勵“入市”工作的相對寬松的政策環境。研究出臺一系列能夠支持保障“入市”的地方性政策文件，通過規劃、土地、建管、財政、金融等多部門政策支持疊合形成“入市”工作的綠色通道。

從長遠角度看，作為集體經營性建設用地入市的必要前提和重要保障，確?！叭胧小庇蟹梢啦攀歉窘鉀Q之道，需修訂完善土地管理等基本大法，逐步放開集體建設用地入市。第一，修訂和調整土地管理法、城市房地產管理法關于禁止集體土地入市流轉的有關條款，將集體經營性建設用地流轉的條件、主體、合法形式以及程序通過法律規范的形式確定下來。第二，針對物權法中集體建設用地使用權相對模糊不清晰的現狀，建議明確集體建設用地的財產權和他物權，確定其用益物權的性質，保護權利人對集體所有土地享有的相關物權權力。第三，需修訂擔保法中農村集體建設用地不能抵押的限制性條款，明確集體經營性建設用地的擔保權利，允許集體經營性建設用地與國有建設用地同等權力進入金融市場。

3.2 界定集體經營性建設用地轉入單位的準入標準

集體經營性建設用地交易，宜參照國有建設用地使用權交易過程，憑身份證明和銀行或金融機構出具的資信證明參加投標、競標。但不可設置投標人資質、開發投資額度、注冊地和稅務登記地等限制條件，保障國有、集體所有制企業均可公平參與的權力。另外，由于農村地區對于產業項目可行性論證審查相對薄弱，一定程度上存在引進污染企業的風險隱患?！叭胧小敝荚诖龠M城鄉一體化發展，并非是承接國有土地上淘汰的落后及“三高”產能，應將集體土地作為一種戰略性資源，需要會同發改、經信、環保部分聯合考慮和研究明確轉入主體的準入標準，對集體建設用地使用權人的企業用途類別以及節能節地程度加以限定，以便與生態文明、新型城鎮化、產業結構調整等政策相銜接，促進可持續發展，避免對農村地區造成二次污染和傷害。建議松江區綜合“入市”工作準入機制，按照國家和上海市產業政策、環保政策，在交易準入環節淘汰、清退無競爭力的劣勢企業，招商引進有發展潛力和市場競爭力的優質企業［7］，通過資產收購、建造來擴大集體資產總量，實現“騰籠換鳥”。

3.3 重點研究和厘清“入市”收益的使用和管理

“入市”收益使用管理與分配具備同樣重要的地位，應以解決農民基本保障為前提，以農村持續發展及農民持續增收為基礎、以保障公共服務配套設施建設為原則［8］。目前，松江區已經明確由區級財政收取農村集體經營性建設用地入市土地增值收益調節金。松江區南北級差地租差異顯著，收益調節金應兼顧不同區域間土地增值收益平衡。建議財政部門明確將該項資金統籌用于松江全區范圍內，優先用于支持經濟欠發達區域（松江浦南地區）低效用地減量化、基本農田保護、農民集中居住以及對街鎮級財政的補貼返還等。另外，出讓收入扣除土地增值收益調節金以外的部分，歸集體經濟組織所有，可委托鎮政府代為管理?？鄢摰貕K的前期出讓成本后，部分用于集體經濟組織資產經營，以定期分紅形式分配給農民；另行計提部分資金用于“入市”鎮村基礎設施、公益事業和基本農田保護等支出。農村集體經濟組織取得的收益納入農村集體資產統一管理，實行專戶管理，?？顚Ｓ谩７峙浜褪褂们闆r均納入農村資本資產監管平臺公開，接受集體內部審計監督和政府監管。

3.4 進一步深化和細化“入市”交易后續管理研究

國有土地交易市場中政府鑒于雙重身份而具備所有權和管理權集成并行的優勢，而集體土地交易需離析原有并行關系，界定形成土地所有者（出讓方）、受讓方和管理方的三方行為身份，原有權力責任邏輯關系適用度降低，亟需明晰劃分三方職能。此外，“入市”交易工作環節眾多，涉及多項行政管理職能，管理環節還有待進一步明確與細化。第一，細化“入市”交易稅務征管工作內容。集體經營性建設用地入市稅種、稅率缺乏標準及規定，建議財稅部門明確應征數額和計稅種類，參照國有土地情況適當調整。出讓環節包括契稅、印發稅；轉讓流轉環節包括契稅、印花稅、土地增值稅、營業稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加、企業所得稅、個人所得稅；保有環節需增設新稅種替代城鎮土地使用稅功能。

第二，明確后續建設開發及土地使用相關管理內容。受讓人在出讓地塊上進行開發建設的，應按上?，F有規劃管理、建筑業管理、房地產管理以及交通、環衛、消防等城市管理的有關規定辦理各項申請審批手續，獲取《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《建設工程開工建設許可證》、《商品房預售許可證》和《集體土地使用權證》。農村集體經營性建設用地使用權收回與續期、因公共利益實施征收及補償、違法用地和違法建設認定和查處均參照國有土地使用權操作方式方法。集體土地使用權出讓人和政府均具備監督建設開發和土地利用過程的權力，但應根據監管能力可達程度區別對待。鑒于建設管理階段行政審批環節頻繁，監管責任應適度偏重于政府方；而土地使用周期性長且涉及所有權人自身利益，監管責任應適度偏重于出讓方。

3.5 完善農民民主決策和多元監督機制

突出農村農民主體地位，建立完善農民民主決策和多元監督機制是長效助推“入市”工作的催化劑。強化農村土地民主管理工作，充分發揮農村集體經濟組織管理農村土地的主動性、積極性和責任心［9］。第一，建立“入市”民主管理決策工作機制?！叭胧小标P系到集體經濟組織成員的切身利益，必須提升公眾參與的份額和廣度，建議“入市”意向以及出讓方案需經村民代表大會審議，并取得2/3以上代表同意，以實現利益群體的知情權和參與權。第二，逐步提高“入市”民主管理決策效益。建議指導成立鎮級資產經營公司，完善法人治理結構，農村集體經濟組織可將集體資產委托鎮級資產經營公司負責運營管理，有效促進規范化管理，提高經營效益，降低管理費用。第三，完善監督管理和考核機制。建議將農村土地民主管理作為加分項納入年度考核評分指標，并由區政府組織對各行政村“入市”管理情況的定期檢查、巡查及抽查考核。

4 結語

農村集體經營性建設用地入市是構建城鄉統一土地交易市場，實現農村與國有土地同權、同價的重要路徑，使農民參與分享城鎮化和工業化的“紅利”，促進城鄉土

地資源優化配置。松江區基于對增值收益分配方式方法、抵押融資權能差異彌補、全周期程序管理設計等若干問題的研究分析，從實際操作層面，探索和實踐科學可行“入市”方案；從制度完善方面，奠定規范有序入市制度的理論基礎，“入市”工作取得突破性進展。為保障“入市”持續、科學、高效推進，提出兩方面思考與建議。一是針對與現行規劃土地管理政策制度存異現狀，統籌考慮登記確權、規劃管控、計劃安排、征地改革等內容，健全、完善、充實現有規劃國土政策、機制和措施。二是聯合行政職能條線，加強部門協同和后續配套支持與監管。營建法律政策環境，界定準入標準，厘清收益使用管理，深化后續管理，促進民主決策監督，保障節點環節有序銜接和“入市”工作穩步推進。

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A discussion on getting rural collective operating construction land into the land market

WANG Hai1，2， LONG Teng1，2
（1.Centre for Shanghai Municipal Construction Land and Land Consolidation， Shanghai 200003， China；2.Scientifc Research Workstation for Key Laboratory of Land Consolidation and Rehabilitation， Ministry of Land and Resources，Shanghai 200003， China）

Abstract:The work on collective operating construction land into the market is an important for realizing optimal allocation of land resources.It is also important for balancing and coordinating urban and rural development.Based the research and exploration of the “into land market” work in Songjiang district of Shanghai， which was chosen as national pilot， we considered how to promote the work of collective operating construction land into the market.Several recommendations are made from two perspectives； frstly， to improve related planning and land policy measures， and secondly， to strengthen follow-up regulatory processes by multisector cooperation.

Key words:rural collective land； operating construction land； land market

中圖分類號：F301.1

文獻標志碼：A

文章編號：2095-1329（2016）02-0037-05

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2016.02.010

收稿日期:2016-01-27

修訂日期:2016-02-18

作者簡介:王海（1988-），男，碩士，主要從事土地利用規劃與土地整治研究.

基金項目:上海市規劃和國土資源管理局科研項目（gtz2015005-4）