地方政府會計改革若干阻力及策略研究

李瑞

摘要：世界經濟和政治環境日新月異的變化，原先以收付實現制為主導的政府會計，受到了嚴峻挑戰，不能適應政府管理者和社會公眾的不同需求，對其進行改革的呼聲越來越大。美國、英國、新西蘭、意大利等一些發達的資本主義國家進行了政府會計的改革，取得卓有成效的成功。而今，我國政府會計也面臨著類似困境，對政府會計進行“手術刀”式的改革已刻不容緩。本文從地方政府會計改革必然性出發，深入分析改革中的阻力與困難，在借鑒國外政府會計改革成功的案例，為地方政府會計改革獻謀獻策。

關鍵詞：政府會計；改革必然性；改革中的阻力與困難 隨著中國改革進入“深水區”，中國特色的社會主義政治經濟環境發生了巨大的變化，政府職能也隨即發生了轉變：由以前的管理型政府向服務型政府進行轉變。在這種背景下，政府會計核算的基礎、假設、目標等發生轉變：第一，由以前的收付實現制向修正的收付實現制、修正的權責發生制、權責發生制會計傾斜；第二，政府會計從最初監督預算執行情況，到現在要在滿足成本效益原則之下，滿足政府會計財務管理要求，實現資產優化配置，提高資產的使用效率，為合理評級政府債務等級提供依據和保證，提高資產透明度。國外政府先進成功的改革策略為我們提供了借鑒意義，通過對他們改革進程深入的研究分析，尋求一條適合中國政府會計改革的“陽光大道”

一、地方政府會計改革的必然性研究

今年來，由于受經濟危機的影響，加上中國政府借債高筑，風險不斷加大，政府迫切需要完善的財務預警機制，來提防債務危機的爆發；其次，民主政治不斷向前推進促使社會公眾對于政府會計提出更高要求，主動推動了政府會計的變革；再次，政府會計透明度不斷提高，即能提高社會民眾對于政府的信任度，也能加強對政府的監督，更能保證了政府在一個安全平穩的軌道上運行；最后，原先政府以收付實現為編報基礎，無法對其運行效率和績效進行綜合合理評價，而編制修正收付實現制會計、修正權責發生制會計、權責發生制會計能夠有效解決這一問題。

（一）國內環境驅動因素

1、債務危機加劇，財務預警機制迫切需要建立。美國引起的次貸危機，對全球政治經濟影響深遠。雖然已過去良久，但是其造成的經濟衰退、政治動蕩遠未消退。中國受經濟全球化影響，也未能幸免。為提振中國經濟、深化改革，中央政府和地方相繼出臺了一系列行政政策拉動投資、內需。但是，由于一些地方政府官員不正確的政績觀，不斷借債進行投資，地方政府債務的雪球越滾越大。據國家審計署統計，地方政府債券的顯性債務已高的驚人，隱形債務更加龐大，有些還無法計量。地方債務危機一旦爆發，其嚴重性是無法預估的，更有可能導致多米骨牌效應，危機會在全國范圍內蔓延，全國經濟將受到重挫。權責發生制政府會計的建立能有效確立良好預警機制，能夠在一定程度上有地避免地方政府財務危機爆發，提前采取有利措施，防患于未然。

2、提高財政透明度，建立服務政府和責任政府。要獲得社會公眾的信任，必須提升政府會計透明度，也是解除受托責任重要途徑。國際貨幣基金組織的《財政透明度手冊》對政府會計的要求“各國政府通過財務報告與預算報告的方式完整、有效地向人民提供全部的財政信息（含有預算信息，并且以獨立審計、政府內部控制等措施保證信息公開的有效性和真實性，以及各國政府公布其結構及各部門之間的關系和各自的職能。”“財政透明度的核心要求是：（1）政府應該向公眾提供全面的財政信息，包括預算信息、資產和負債信息以及各級政府的合并財務狀況等； （2）政府應當適當公開其預算編制和執行過程，并向公眾提供預算報告。在預算報告中，政府應當說明財政政策的目標、宏觀經濟的框架、預算政策和主要財政風險等。

（二） 國外環境驅動因素。隨著全球化經濟的日益升溫，另外科學技術不斷發展，為政治經濟的全球化交流提供了便利。世界各國很難說自身某個方面是孤立存在的，不受其他各國的影響。在政府會計方面不例外也是如此。英國、美國、新西蘭等國在政府會計改革中獲得的成功刺激了世界各國在政府會計方面的變革。它們的改革為其他各國改革提供范例和樣板，使世界各國看到，自身的改革能夠使國家會計更加透明，促進國有資產管理，防止國有資產流失，抑制國內猖狂的政府腐敗行為，提高民眾幸福感和支持率。

二、地方政府會計改革遇到的阻力

慣性的阻擾，使改革寸步難行。由于政府一直以來都是使用以收付實現制為基礎的預算制會計，政府中設置使用了相應的軟件系統和處理程序流程，政府工作人員也已經適應和熟悉。轉變原有的慣性舒適的環境會使一些利益相關者不適或者會淘汰一部分人員，這些會設法阻止新制度執行。國家會計改革會產生摩擦成本，管理者會進行成本效益衡量。倘若摩擦成本過大大于改革能獲得的未來收益，政府管理者就會對改革處置高閣。

目前，張琦、賀敬平等一些研究學者認為：技術性問題是制約政府會計改革的絆腳石，如政府預算會計與政府財務會計應適度分離，如果做到這一點，將是一個棘手的問題。兩大會計系統及如何協調配合才能在我國當前財政預算宏觀管理環境下，既提高政府會計系統的質量，以滿足改革政府會計的需求，又不削弱政府會計原有預算管理的關鍵功能哪？預算會計核算，應該進行修正，是使用修正收付實現制會計、修正權責發生制會計，還是權責發生制會計，都是需要探討的，如何使用上述原則？

三、借鑒外國政府會計改革成功的案例，地方政府會計策略研究

（一）在保留并優化預算會計的基礎上，增設政府會計財務管理系統。我國政府現行的會計系統是以披露財政預算收支為主的預算會計系統。該系統中，財政總預算會計主要偏重于財政總預算收支核算，缺乏反映政府財政資金所形成資產、政府財政所承擔負債等的財務會計信息。在現行的混合會計系統無法同時兼顧上述目標的情況下，有必要在優化并改造現行的預算會計系統的基礎上，增設專門政府會計財務管理系統。對于政府會計財務管理系統，則應借鑒企業會計的核算理念，采用權責發生制基礎，建立健全政府會計準則，側重于對政府的財務狀況與運行業績進行核算與披露，實現財務管理目標。政府會計應是一個完整的系統。政府會計財務管理系統是政府反映和監督職能的體現，為發揮其他政府會計系統提供“墊腳石”。因此，我國應在滿足保留并優化預算會計的基礎上，增設政府會計財務管理系統。

（二）逐步建立健全政府會計財務報告制度，強化政府會計對外披露責任。報告主體上應包括體現我國特色的政府整體報告；從報告對象上，應當對社會公眾的權益和政府自身責任進行充分考慮；從報告內容上，要協調政府績效信息和行為合規性信息。另外，為了使會計信息全面具體反映政府作為代理人的受托責任和提高信息可理解性，應該對財務報表附注中對于報表當中的相關重要數據和非財務信息進行披露，并且要提供經政府認可的會計師事務所的政府會計審計報告。從現實情況出發，政府會計改革可以采取自下而上的形式，從部門到整體進行穩定漸進式地推進。

四、總結

我國政府會計改革途徑的選擇與改革策略的設計需要充分考慮國外成功的改革經驗與我國當下實際情況。本文從強調我國政府會計改革的必要性入手，分析了政府會計改革當中所遇到的阻力，借鑒近年來政府會計改革的國際經驗，提出了我國政府會計改革應在完善與優化現行預算會計系統的基礎上，增設政府會計財務管理系統的改革思路，并指出我國的當務之急是建立健全政府會計準則體系，以此為基礎編報政府綜合財務報告。

參考文獻：

[1]羅為.基于政府會計改革的財政透明度提升的研究從luder政府會計環境評估模型視角[D].碩士學位論文.成都：西南交通大學，2013.06

[2]何悅.基于權責發生制確認基礎的政府會計改革研究[D].