偽數字需要真考量聚焦“34億新區人口規劃”

本刊記者 袁業飛

聚焦

偽數字需要真考量聚焦“34億新區人口規劃”

本刊記者 袁業飛

不久前，新華社一則報道中提到：“國務院有關部門數據顯示，據不完全統計，截至2016年5月，全國縣以上新城新區超過3500個，規劃人口達34億。”

全國一共才不到14億人，新城新區竟然規劃了34億人口——這意味著，全國新城規劃可以裝得下世界一半的人口，而在人口增長放緩的背景下，全國絕大多數新城新區都要成為空城、鬼城。

輿論對此自然議論不絕。不過，事實真的是這樣嗎？

（一）

如何估算規劃人口？

城市和小城鎮改革發展中心課題組2013年對12個省的156個地級市和161個縣級市的新城新區規劃建設情況，通過檢索政府工作報告、文件、規劃和新聞報道等，進行了調查：“涉及的156個地級以上城市中，提出新城新區建設的有145個，占92.9%。12個省會城市全部提出要推進新城新區建設，共規劃建設了55個新城新區，其中沈陽要建設13個新城新區，武漢也規劃了11個新城新區。在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設新城新區，占92.4%，共規劃建設了200個新城新區，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。在我們檢索的161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，占41.6%。”

即便如此，仍然難以估算全國新城新區的規劃人口。

首先是統計口徑難以確定，如果要進行統計，則需給“新區”一個明確定義。根據《中國新城新區發展報告》，廣義的新城新區是為了政治、經濟、社會、生態、文化等多方面的需要，經由主動規劃與投資建設而成的相對獨立的城市空間單元。從外延上，討論較多的中國新城新區包括：經濟特區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、邊境經濟合作區、出口加工區、旅游度假區、物流園區、工業園區、自貿區、大學科技園，以及產業新城、高鐵新城、智慧新城、生態低碳新城、科教新城、行政新城、空港新城等等。可以看到，新城新區的范圍很大，不僅有行政上的，還有經濟、科技、貿易上的概念，如此紛繁復雜的新區，難免存在數據不準確和重復統計等問題。

其次，涉及規劃范圍問題。我國的城市法定規劃自上而下主要分為總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃和修建性詳細規劃等。城鄉規劃法規定，省會城市、百萬人口以上的大城市和國務院指定的其他城市的總體規劃，需要報國務院審批，其他城市的總體規劃也需要報省級政府審批。嚴格上來說，新區的規劃，是作為城市總體規劃的一部分呈現，由于總規要報上級審批才能通過，在人口上的規劃不會過于激進。

但事實上，很多城市的新區規劃，并不完全呈現在總體規劃或控制性詳細規劃中，比如城市發展戰略規劃。“戰略規劃”這四個字很好地體現了新區規劃的模糊性與非行政性，規劃人口的估計也較寬松。為什么會有這樣的狀況？這背后反映的是事權不統一，各類新城新區和園區，是不同部委主導，并非由住建部門來管控。

舉個例子，《貴安新區總體規劃(2013-2030年)》規定，貴安新區的常住人口由當前的70萬增加到2020年的90萬，這是一個十分保守的數字；而青島西海岸新區的規劃則來自《青島西海岸新區總體方案》和《山東半島藍色經濟區發展規劃》，到2020年，人口要從139萬增加到到240萬～280萬，增長近一倍。

新區的規劃還有邊界問題。我國新城新區的范圍比較復雜，一方面，一個新區內可能有多個較小的新城新區；另一方面，幾個新區的范圍可能互有重合。比如，除了鄭東新區外，鄭州還規劃了90萬人的鄭州國際航空港區（2030年）和120萬人的鄭上新區（2030年）。然后，把鄭東新區、鄭州經濟技術開發區、鄭州國際航空港區、中牟縣等區域劃歸在一起，形成400萬人口規模的鄭州新區（2020年）。更別說，上面還有500萬人的鄭汴新區（2020年，包括鄭州新區和開封新區）。在外人看來，這些十分類似的名字光看上去就十分讓人疑惑，若是全部算入新區，重復計算的規模就相當大了。

（二）

“34億”溯源

“新城新區34億規劃人口”的說法是怎么來的呢？

實際上，這個說法早已在三年前便已公開流傳。

2015年9月20日，在貴陽舉行的中國城市規劃學會年會上，深圳市規劃和國土資源委員會巡視員、中國工程院院士郭仁忠就曾引用這個數據稱，“根據國務院編制全國城鎮體系規劃過程中的一項調查，平均每個省會城市規劃了4.6個新城（新區），平均每個地級市則規劃建設約1.5個新城（新區），全國新城新區規劃人口達34億，這是嚴重的失控。”但郭院士的數據也是引自別的報告。

2015年初紅極一時的柴靜制作的紀錄片《穹頂之下》中也說，“全國200多個地級市，其中有187個要建成‘國際級大都市’，全國城市規劃房地產可居住34億人。”

2014年4月20日，新華社發表的題為《90%地級市爭建新城新區，如何避免成“死城”？》的報道稱，2014年4月19日，在上海召開的中國新城新區發展論壇上，專家們提出了各城市造新城過熱的問題。當時就有專家提出“34億”這個數字。

“新城新區規劃人口達34億”這個說法目前能找的最早版本，來自國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令的一次發言的速記稿。2013年10月19日，在參加“中國新型城鎮化市長論壇”發言時，喬潤令提到，“新城規模和人口超越了現有的體制。大概新城新區的規劃，規劃的人口加起來達30多個億，34億人口。我們的調查，144個地級市有133個城市建新城區，共規劃建設200個，新城新區的面積和人口普遍超越現實。”此言一出，即引發熱議，諸多媒體也對“過度規劃”問題進行了報道。

但是，查看相關機構的原始報告，卻難以發現“34億新城新區規劃人口”的說法。

“34億”的出爐

喬潤令援引的數字來自發改委城市和小城鎮改革發展中心的一項調查。在該機構的官網上，有一篇名為《新城新區建設現狀調查和思考》的文章，作者是城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵和政策研究院副院長范毅，發表時間為2013年9月26日，略早于喬潤令的發言。這篇文章對新城新區建設的研究，正是基于喬潤令提到的“我們的調查”——“近幾年，一些地方打著推進城鎮化的旗號，紛紛打造新城建設模式，并且有愈演愈烈之勢。最近我們利用網絡，對全國12個省（自治區）的156個地級市和161個縣級市的新城新區規劃建設情況進行摸查”。

文章指出新城新區規劃之熱：“在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設新城新區，占92.4%，共規劃建設了200個新城新區，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。”并提到新城新區規劃面積和人口普遍超越現實的問題，但文中介紹的規劃人口數據，并不怎么夸張——“在145個規劃建設新城新區的地級以上城市中，共有121個城市全部或者部分公布了新城新區的規劃人口，合計9672萬人，平均每個城市新城新區規劃人口為80萬，而根據《2011年中國城市建設統計年鑒》數據，抽查的12省平均每個地級市城區人口88.4萬，規劃的新城新區人口基本相當于現有城市人口。”

12省9672萬新城新區規劃人口，這是樣本數據。若把“平均每個城市（地級市以上）新城新區規劃人口為80萬”作為標準，結合121/145（規劃新區城市數/城市總數）這個比例，可以粗略推算出全國所有地級以上城市（4個直轄市+288個地級市）的新城新區規劃人口約為1.94億人。即便把361個縣級市也考慮進來，全國所有城市都搞新城新區，按80萬的標準全國規劃人口總數最多也就5.2億人，遠遠低于“34億”。

那么“34億”這個說法到底是怎么回事呢？很有可能是喬潤令當初搞錯了，后來他再也沒談過“34億”這個數字，在2014年中國環博會高峰論壇上，喬潤令再次引述之前的調查報告時，只說了“平均80萬”這個數字。

（三）

“以人為本的城鎮化”

“34億”這個數字是以訛傳訛。不過，這并不意味著，各城市在興建新城新區的過程中，不存在盲目擴大規劃指標的問題。

在新城新區的建設過程中，政府主導“大操大辦”的特性依然很明顯，不可避免地造成了社會資源的浪費與分配不均。即使城鎮化是大勢所趨，城市擴張不可避免。但一揮手就造一個幾十萬甚至上百萬人的新城新區，其合理性值得商榷。這兩年來，三四線城市房產庫存過高、房價泡沫破裂，新區新城的建設或多或少在為之推波助瀾。

有人認為，規劃不等于現實，規劃過度也沒有錯，只是暫時超出了當前需要，解決規劃超前他們缺的只是人。因此就不難理解，部分地方規劃部門負責人曾表示，“我們一個重要的任務就是搶人。”

靠規劃如何搶人，這讓人很難想象。但有一個細節值得關注，那就是，這些年來，得到批復的這些新城規劃，大多帶有幾個關鍵詞：以人為本、產城融合、城鄉公共服務一體化……然而，很多規劃在落實時，往往忽視了這些關鍵詞。而恰恰是這些軟環境建設不到位，讓那些規劃下的新城有房市無人氣。被招商引資、房地產開發等各種概念炒作，消費了新城規劃這個概念后，地方發展迅速淪入沉寂。有的規劃無法落實成為墻上的一張圖，有的新城建好而人跡罕至成為“鬼城”。

以人為本的城鎮化不應是一句空話。地方相關的部門負責人大多能將“以人為本的城鎮化”念得順嘴順口，然而談到如何真正做到這幾個字，他們又大多感到頭疼不已。很多城市積極為填充規劃而“搶人”，卻又把人口進城的門檻抬得太高，拒絕潛在的新市民。

（四）

偽數字需要真考量

雖然“34億人舊聞”的命題不真，但這一說法流傳甚廣的背后，彰顯出社會對過度超前規劃與大規模建設新城新區的反感。雖然實際數字沒有那么多，但相關方面對未來當真需要有一個合理的考量。

過去的20多年，中國城市的發展一定程度上依賴于土地財政，它對緩解地方財力不足、公共品供給融資難，創造就業機會和提升城鎮化水平等，都曾有不小的促進作用。但隨著經濟社會的發展，土地財政在缺少必要制度約束的情況下，手段往往成了目的，不僅不利于優化經濟結構，還加大了金融風險、透支了未來收益。從2015年的統計數據來看，全國城市存量房產創歷史新高，而房地產開發投資增速創歷史新低，作為曾經的制度創新的土地財政亟待轉型。

在這樣一個發展階段，大規模的“造城運動”恐怕已經難以持續——這也是“34億人”引發公眾焦慮的原因，人們意識到了盲目“造城”增量變存量的后果。

在中國城市發展的過程中，認清真問題，解決真問題，才能帶來真正的變革發展。如何看待今天城市房產的存量負擔？就像我國當年成功地將“人口負擔”變為“人口紅利”一樣，“存量負擔”亦可以變為“存量紅利”。在2015年11月的中央財經領導小組會議上，習近平總書記就提出“要化解房地產庫存，促進房地產業持續發展”。而隨后召開的中央城市工作會議，更是為城市建設進行了頂層設計，提出了盤活存量、緊湊集約、高效綠色等發展目標。

可以說，未來中國的城市發展，不是大干快上，而是深耕挖潛；不是圈地蓋樓賣房，而是盤活存量。通過盤活存量，為城市居民提供更高品質的城市空間，進而為居民增加生活便利、提升生活品質、創造消費條件，通過“框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”，實現城市新舊發展動力的轉換，真正實現以人為本、以經濟規律為基礎、以促進發展為目標的城市發展。