財政分權視角下實現地方政府公共服務均等化的途徑探析

丁夢嬌（首都師范大學管理學院，北京　100089）

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財政分權視角下實現地方政府公共服務均等化的途徑探析

丁夢嬌
（首都師范大學管理學院，北京100089）

摘要：無論是發達國家還是發展中國家，財政分權化已經成為趨勢。就我國而言，改革開放初期的“減稅讓利”到1994年的分稅制改革，再到《中共關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出的“在統一稅制的前提下，賦予地方適當的稅政管理權”，我國的財政體制改革充分說明了財政分權對于充分發揮地方政府經濟能力的作用。因此，在財政分權的視角下，如何采取恰當的途徑來實現地方政府公共服務均等化是一個關鍵問題。要強化對地方政府的財政激勵，優化財政分權的結構，使中央集中財權與地方財政分權有效結合。

關鍵詞：財政分權；地方政府；公共服務；均等化

一、問題的提出

在財政分權的趨勢下，如何既充分發揮地方政府的財政支配和管理權力，又使地方政府更好地為地方公民提供優質的高效的公共服務和公共產品是問題的關鍵。

公共財政是國家的各級財政管理部門，為了管理社會公共事務和提供公共服務，依照國家有關法規和遵循經濟及財政管理規律，對公共財政的收入和支出過程進行管理的活動。[1]在中央政府層面主要表現為經濟的宏觀調控和社會整體的公共服務。財政分權是指中央政府賦予地方政府在債務、稅收和預算方面的一定的自主權，使地方政府根據地方實際情況，更好發揮配置資源的作用，促進社會經濟發展和社會公平。現階段國家財政采用的是財政分權管理，一個國家財政的收入和支出的責任劃分，會在不同層次政府間產生財政支出責任糾紛，會更影響各個政府之間的財政，使之存在縱向和橫向的不平衡。[2]地方性公共產品指的是各級地方政府提供、只能滿足某一特定區域范圍內的居民公共消費需求的產品和服務。[3]比如地方基礎設施、垃圾處理、供水等，無形公共產品如地方政府的各種地方性管理措施和政策規定、警察保安的服務等。由于地方政府的財政收入不平衡，就會使一些地方政府的財政政策與國家的財政政策存在差異，不能夠很好地完成其應負的經濟責任和社會責任，這樣國家就需要制定出相關的法律法規以及政策，通過橫向或者縱向政府間財政轉移支付政策，用來平衡各個地方政府之間的差異。

二、理論基礎

新古典經濟學強調中央政府的作用，認為在一定程度上中央政府能夠完全根據居民的偏好、產品的數量、服務的總量以及資源充分供給公共產品，從而實現社會福利的最大化。但是，實際上多級政府的存在不僅有其必然性和合理性，而且在現實生活中發揮著不可替代的作用。因此，喬治?施蒂格勒(George J.Stigler)、理查德?阿貝爾?馬斯格雷夫(Richard Abel Musfrave)和蒂伯特(Charles Tiebout)人分別闡述了地方政府存在的合理性、分稅制的必要性以及居民的流動性。施蒂格勒認為，地方政府比中央政府更接近自己所要管理的公眾，而且對所管轄區域內的公共資源數量、公共產品需要以及居民特點比較了解，因此，地方政府能夠更有效率有效益地為當地居民提供公共服務以及公共產品，實現資源配置的有效性和分配的公平性。中央政府無法滿足不同地方居民的不同需求，尤其是中國這樣一個地域較大的國家，因此，中央政府必須通過分權來賦予地方政府部分獨立的權力。按照馬斯格雷夫的說法，中央政府通過財政政策和貨幣政策宏觀調控經濟，維護社會秩序的穩定，保障居民享受公共產品和公共服務，而地方政府主要從事微觀的公共服務和產品的提供，使公共資源在所管轄范圍內合理配置，追求經濟的效率和社會的公平。他首次將財政的職能概括為資源配置、收入分配和宏觀經濟穩定三個方面，并在此基礎上進一步提出了政府間財政職能劃分理論和政府間稅收劃分的原則。他探討了政府間財政關系與地方財政領域的職能等，強調了政府間的財政關系是提供良好公共服務的重要依據，地方財政也要在穩定地方經濟和提供良好公共服務等地方性領域發揮重要的作用。蒂伯特則提出了“用腳投票”理論。他認為，每個公民的流動會產生一個類似市場的解決公共物品有效供給的方法，市場運行是由經濟規律決定的，因此，為實現公共服務效用的最大化，每個人通過遷移來選擇能夠提供給他們最滿意的公共服務的區域居住，使地區政府間產生競爭，相互學習，促進彼此更進一步完善本區域內的公共服務體制，從而達到全社會公共服務水平的最大化，實現帕累托最優。我國著名學者袁志剛認為，對于這種“錦標賽”式的地方競爭，地方政府所主導的大規模基礎設施建設，為市場的高效運行提供了必要的公共品，這對市場而言是一種有力的補充，有效降低了經濟運行所需要的整體交易費用。[4]因而，地方政府只有充分發揮市場的基礎性作用，并與市場力量相結合，才能為公民提供更優質更有效率的公共產品以及公共服務。

三、數據分析

2015年年初，李克強總理在瑞士達沃斯世界經濟論壇上發表特別致辭，他強調說：“我們說要改造傳統引擎，重點是擴大公共產品和公共服務供給，中國經濟發展雖然取得很大成就，但公共產品與服務不足仍是‘短板’。”因此，中央政府不斷加大了對地方政府的轉移性支付，如表1所示。

表1　2002-2012年地方轉移性收入規模

正如表1所示，從2002年至2012年中央政府對地方政府的轉移性支付是逐年增加的，由7351.77億元增加至40233.64億元，翻了約5倍。地方政府財政支出由2002年的15281.45億元增加到2012年的107188.34億元，轉移性收入占地方財政支出的比重由48.1%降到37.5%，減速達到了10.6%，而地方政府的財政支出的增加速度高于中央政府的轉移性支付增加的速度，因此導致了地方政府轉移性收入占地方財政支出的比重逐漸減小。因此，可知地方政府對地方公共服務和公共產品的投入的重視，對其投入不斷增加，在此情況下，中央政府要根據實際情況不斷調整轉移支付的結構。

由表2可知，2007年至2012年我國地方文教科衛支出及占地方財政支出比重情況，其中教育和醫療衛生方面保持逐年增加，地方政府對教育投入的總額由2007年的6727.06億元增加到2012年20140.64億元，占地方財政總支出的比重由17.55%增加至18.79%；地方政府財政對醫療衛生的投入由2007年的1955.75億元增加至2012年的7170.82億元，占地方財政總支出的比重由5.10%增加至6.69%，說明地方政府根據中央政府政策而不斷重視對教育和醫療衛生的投入，進一步促進教育和醫療衛生的發展，優化教育資源配置，提高醫療衛生水平。地方政府對科學技術和文化體育與傳媒的支出相對持平，科學技術投入不但沒有增加，反而在2008年和2011年縮減，2008年科學技術投入總額由2007年的858.44億元增加至2008年的1051.86億元，但占地方政府財政支出的比重由2.24%下降到2.14%。2011年科學技術投入總額由2010年的1588.88億元增加至2011年的1885.88億元，但占地方政府財政支出的比重由2.15%下降到2.03%。文化體育與傳媒投入也分別在2008年和2010年縮減。我國地方文教科衛支出及占地方財政支出比重整體上呈上升趨勢，說明地方政府對公共產品和公共服務的投入不斷增加，越來越重視公共服務對公民生活的影響，其中對教育的占比最高，公共服務和公共產品內部的均等化也在盡力實現，并進一步努力為地方公民提供多方面、多層次、高效便捷的公共服務和公共產品。

表2　2007-2012年我國地方科教文衛支出及占地方財政支出比重

表3　各地區2010年公共服務支出占一般預算支出比例

從表3可以看出，2010年各地區公共服務支出占一般預算支出比例的前五位分別是：青海43.9%、北京43.1%、河南42.1%、河北與陜西均為41.6%；比例最低的分別是：西藏25.4%、寧夏30.9%、江蘇34.9%、內蒙古35.6%。比例最低的四個省份均低于平均水平，最高比例與最低比例差為8.3%。在城鄉間配置公共服務資源的財政能力受到財政分權程度的制約，在其他條件相同情況下，財政分權程度越高的地方，其政府官員擁有的財政資源越多，從而有可能形成更為明顯的城市偏向。地方政府官員的城市化偏向直接影響了城鄉基本公共服務均等化水平，越強的城市偏向越不利于實現城鄉基本公共服務均等化。[5]地區之間財政支出結構的同質性也就成為地區間財力差異轉化為基本公共服務提供不均等的重要原因。[6]由此可見，地區之間的公共服務存在差距，促進公共服務地區的均等化是重要方向。

四、結論與建議

通過對中央政府轉移支付的數據研究以及地方政府對公共服務及公共產品的投入數據研究，初步發現了中央政府轉移性支付的不足以及地方政府之間對公共服務及公共產品投入的差異導致的地方政府間公共服務均等化的難以實現。

1.強化地方政府財政激勵

政府間轉移支付制度要以實現全國各地公共服務水平的均等化為基本目標。這里所指的均等化目標包括橫向的公平和縱向的公平，中央政府將各級政府的不同層次所要擔負的事權所需支出與其財政能力的差距作為轉移支付的依據。因此，應當不斷強化中央政府對地方政府的財政激勵作用。行政分權和財政分權確實構成地方政府激勵的重要來源，財政分權對地方政府行為的影響主要是通過對官員的激勵形成的。[7]由于各個地區的發展情況不同，對官員的考核也存在差異，加強對地方的財政激勵在一定程度上可以成為對官員考核的指標之一。以該地區的福利狀況對官員進行相應的考核并作為任免的依據，實行“問責制”，將有利于地方政府官員將財政資源更多地用于基本公共服務領域。[8]此外，健全相關的財政法律法規是建立政府間財政轉移支付等行為的必要保證。大力加強財政法規建設，全面實施《預算法》，以立法的形式保證中央政府對地方政府的激勵機制，保證中央掌握大量的激勵資金。

努力促進基本公共服務均等化，加大扶貧和財政轉移支付力度，使經濟改革的利益更多地向困難群體和落后地區傾斜。[9]黨的十七大報告指出要“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化”，以及要“擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。”因此，要充分發揮地方政府提供公共服務的準確性優勢，加強中央政府對地方政府的財政分權和財政支持。要進一步完善轉移支付制度，加大對基本公共服務和主體功能區的轉移支付力度，構建起科學合理的區域經濟社會和生態協調發展的主體功能區建設格局，同時還要不斷增強基層基本公共服務保障能力。不斷加強地方的財權，對于調動地方積極性，擴大公共服務范圍并提高公共服務水平有重要的作用。另外，促進基本公共服務均等化、保障改善民生還需要繼續加大基本公共服務領域的調節機制，擴大基本公共服務范圍并提高服務標準和質量，逐步提高基層基本公共服務均等化的水平。

2.優化財政分權結構

中國的財政分權是從計劃經濟向市場經濟轉型過程中探索成長起來的，在轉型時期，社會經濟環境的特殊性使得中國的財政分權具有較多的特殊性，這種特殊性使得財政分權對社會經濟的影響極其復雜。[10]中央政府賦予地方政府一定的債務安排權力、稅收權力和預算執行權力，通過這三種最主要的方式使地方政府提高對地方事物的管理能力。不斷優化財政分權的結構是財政分權合理性的有力體現。分稅制改革前，中央財政預決算收入占全國財政預決算總收入的30%左右，而地方財政預決算收入則約占70%，中央對全國財政資源乃至全局性發展缺乏強有力的掌控。改革后，中央財政預決算收入占全國財政預決算總收入的52%左右，地方則約占48%，中央對財政資源擁有了絕對的控制權。[11]要不斷擴大一般性的轉移支付的范圍，根據地方政府財政能力和當地發展現狀，科學制定轉移支付的金額等詳細的轉移支付規劃。對于預決算、稅收管理等其他權力的下放，要依據法律法規恰當合理地進行。特別是橫向財政分權與縱向財政分權相結合，統籌兼顧，注重地區差異，實現地區間互補互助。優化財政分權的結構還要根據各地區不同的情況而實行科學化的財政分權，保證分權合理化。尤其是對轉移性支付的安排更要合理，根據不同地區的發展情況和地區的公共產品需求，靈活地掌握轉移性支付的數量和范圍，不能過多，也不能過少，這就需要根據統計數據和實地考察等方式來確立財政分權的標準和維度。另外，要充分發揮市場基礎性作用與提高調控有效性相結合，尊重經濟規律，堅持更大程度更大范圍地發揮市場資源配置的作用，還要進一步加強宏觀調控。

3.分權與集權有效結合

財政集權就是要進一步完善國家宏觀調控體系，健全國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調控體系。國家計劃就是要明確的宏觀調控目標和總體要求，這也是制定財政政策和貨幣政策的主要依據。同時，財政政策要在促進經濟增長、優化經濟結構和調節居民收入等方面發揮重要功能，完善財政政策進一步有效實施的方式方法。既要在財稅體制改革的微觀設計上注重于整體改革政策相銜接，又要充分發揮中央政府財稅改革對地方政府財稅改革的推動作用，努力做到中央政府與地方政府良性互動、共同推進。

深入推進財稅體制改革，就要處理好中央與地方的關系，尤其是財政上分權與集權的結合。既要保障中央適當集中財力，保障中央的宏觀調控經濟的能力和全面推進改革發展的需要，又要有利于充分調動地方積極性、主動性和創造性，增強社會的經濟發展活力，為經濟的良好發展提供動力。中央政府要充分適應經濟社會發展的規律，加強宏觀體制改革的同時，不斷推進地方政府微觀管理的創新，注重完善運行機制，通過購買服務、PPP等方式，創新公共服務供給模式，提高財政資金運行效率和效益。

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責任編輯：林善煒

中圖分類號：C931.2

文獻標識碼：A

文章編號：1674-1072（2016）02-040-04

收稿日期：2016-01-25

作者簡介：丁夢嬌（1993-），女，北京通州人，首都師范大學管理學院助管，公共管理學碩士，主要從事社會保障研究。