治理產能過剩成效的分析及對策

胡遲

2016年2月5日，國務院“罕見”地于同日發布了《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》、《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》兩個文件。眾所周知，產能過剩一直是近年來我國經濟社會發展中存在的突出矛盾和問題之一。國務院于“十三五”規劃開局之年的年初再次頒布針對鋼鐵與煤炭兩個行業的化解過剩產能意見，而且首次提出了煤炭行業的產能過剩問題。這說明在經過“十一五”、“十二五”兩個五年規劃的十年治理后，產能過剩依然是新常態下中國經濟轉型升級、結構調整優化過程中仍未治愈的“頑疾”。而且與以往時期相比，處理產能過剩問題已經更加刻不容緩。

一、我國治理產能過剩的歷史經驗

長期以來，我國經濟的持續高速增長刺激了許多行業的大規模投資擴張。統計顯示，上世紀90年代以來，我國投資出現過三次明顯的加速增長期，分別出現在1993年、2003年和2009年。IMF《世界經濟展望》的數據顯示，2002年后，除少數年份外，我國投資率均超過最終消費率，2013年達到48.9%，比“金磚四國”中的印度、巴西分別高13.9和29.7個百分點，而發達國家投資率普遍在25%以內。持續的高強度投資必然造成產能增長超過需求消化能力，產能過剩也就在所難免。自上世紀90年代以來，我國經濟一直飽受產能過剩的困擾。我國制造業在1992-2002年和2008-2009年期間出現了明顯的產能過?，F象，平均產能利用率分別為69.6%和75.8%。1998年至今，中國經濟半數以上時間、許多重要行業的平均產能利用率大體在70%至75%，均處于產能嚴重過剩狀態。IMF發布的研究報告甚至認為，中國的產能利用率僅為60%。除了傳統產業，部分戰略性新興產業也出現過剩。比如光伏行業，短時期內投資過度，致使產能嚴重過剩。原國家發改委領導曾披露，2013年，多晶硅、光伏電池、風機的開工率分別是35%、57%、70%。

為解決產能過剩問題，我國政府采取了諸如產業政策、環保政策、財政貨幣政策等多方面的應對措施?！拌F本事件”成為當年壓縮過剩產能的標志性事件。2005年11月，國務院常務會議把鋼鐵產能過剩作為調控的“靶心”。2006年，國務院出臺了《關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》，從信貸、土地、建設、環保、安全等方面強化了管理，嚴格控制新上項目，重點調控行業的投資增速。2007年以后，幾乎每年的中央經濟工作會議都把“解決產能過剩問題”列為下一年經濟工作的重點。2009年9月，國家發改委等十部門聯合宣布，對鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅和風電設備等產能過剩行業，國家有關部門將原則上不再批準擴大產能的項目。

“十二五”以來，抑制產能過剩更是成為國家宏觀部門調控的重要內容之一。2012年，我國共下達19個工業行業淘汰落后產能目標任務。2013年10月，國務院發布《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（以下稱《指導意見》）指出，化解產能嚴重過剩矛盾是當前和今后一個時期推進產業結構調整的工作重點，并提出了通過5年努力，化解產能嚴重過剩矛盾工作取得重要進展的目標。《指導意見》是“十二五”時期頒布的最重要的化解產能過剩的政策。時至今日，雖然“十二五”時期已經結束，但《指導意見》仍然處于執行的中期。為了繼續有效化解產能過剩，需要對目前的產能過剩狀況以及相關政策的執行效果進行深入的分析和把握。

由于我國尚未正式披露最新的產能利用率數據，歷年的政府工作報告及此次頒布的鋼鐵與煤炭兩個行業化解過剩產能意見均未對產能過剩的現狀狀況做出評估，所以只能根據國家有關部門（如發改委、工信部和統計局等部門）報告、新聞報道等渠道，獲取零散的產能利用率數據，來進行對比分析。2013年10月發布的《指導意見》所用為2012年的數據，其后歷經2013年、2014年、2015年。從搜集到的數據看，幾個主要行業的產能利用率變化情況大致如下（見表1）。

由于缺乏足夠的數據支撐，在此無法對《指導意見》所列鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能五個重點行業的產能過剩狀況作出2015年與2013年的對比分析。但就數據相對翔實的鋼鐵行業看，2013年的產能利用率有所上升，但在2014年與2015年又下滑甚至低于2012年的水平。因此，單就鋼鐵行業看，2015年末的產能過剩狀況很可能還略高于2012年末的水平。2016年2月，國務院首選選擇鋼鐵行業再發布《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》也就在情理之中了。

其它機構發布報告所披露的數據也從不同角度反映工業領域產能過剩狀況。

1.中國歐盟商會：《中國的產能過剩：如何阻礙黨的改革進程》

2016年2月，中國歐盟商會發布報告稱，在研究了粗鋼、電解鋁、水泥、煉油、玻璃、紙和紙板、化工和造船八個產業后，看到其中前六個產業顯示出工廠的開工率比2009年全球金融危機過后更低，由此也可推導出該六個行業的產能利用率情況。該報告稱如果不能有效解決，產能過剩將會嚴重阻礙中國經濟改革進程。中國歐盟商會發出警告，目前中國嚴重的產能過?？赡芗觿≠Q易緊張，還可能令中國企業背上大量債務，導致工作崗位流失。央行去年12月份開展的研究也在江蘇省發現了類似幅度的行業產能利用率下滑。

2.中國企業家調查系統：《2015·中國企業經營者問卷跟蹤調查報告》

近幾年，中國企業家調查系統陸續發布產能過剩的調查數據，在2013-2014年所調查的19個制造業行業大類，產能過剩的情況仍十分嚴重：在2013和2014年，這19個大類行業平均產能利用率分別為72.0%和72.2%，均低于75%。中國企業家調查系統還連續跟蹤調查了企業家對產能過剩情況的看法。其最新發布的《2015·中國企業經營者問卷跟蹤調查報告》得出的結論是，企業經營者認為，產能過剩問題更加突出，設備利用率仍在下降。

調查結果顯示，認為本行業產能過剩“非常嚴重”的企業經營者占16.1%，“比較嚴重”的占58.6%，兩者合計比重比2014年上升了0.7個百分點，為近四年來的最高值。從2012年至2015年，選擇“非常嚴重”項的企業經營者的比例呈現上升態勢（見表2）。

調查還顯示，從不同行業看，采礦業以及制造業中的紡織、服裝、造紙、化工、化纖、非金屬制品、鋼鐵、有色金屬、金屬制品、通用設備、汽車、電氣機械、電子設備等行業產能過剩問題突出，產能過?！氨容^嚴重”或“非常嚴重”的企業超過八成；而電力熱力燃氣及水的生產和供應業、信息傳輸軟件和信息技術服務業、租賃和商務服務業以及制造業中的儀器儀表等行業則相對較好，半數左右的企業經營者認為“基本不存在”產能過剩。

設備利用率也能反映產能過剩的嚴重程度。調查結果顯示，認為2015年設備利用率在“75%及以下”的企業經營者占58.6%，“75～90%”的占29.9%，“90%以上”的占11.5%，企業總體平均設備利用率為67.8%，其中制造業企業的平均設備利用率為66.6%，比2014年的調查結果下降了4.4個百分點（見表3）。該結果也基本映證了上面中國歐盟商會的調查結論。

從上述數據看出，自2013年10月發布《指導意見》后兩年多以來，產能過剩并未得到根本性的有效治理，有些行業的產能過剩甚至還有所加劇，產能過剩狀況依然十分嚴峻。中國歐盟商會主席伍德克表示：“中國在過去十年并沒有按照計劃解決產能過剩問題，這使得情況更為惡化?！本科湓?，治理產能過剩雖然是著眼于供給側的，但產能過剩狀況卻與供給及需求兩者均密切相關。

從供給看，國內的現實情況是，每年都在壓縮過剩產能，以鋼鐵行業為例，根據工信部公布的數據，2010年至2014年，我國累計完成淘汰落后煉鐵產能12135萬噸、煉鋼產能9287萬噸。2016年政府工作報告公布的數據是：近三年淘汰落后煉鋼煉鐵產能9000多萬噸、水泥2.3億噸、平板玻璃7600多萬重量箱、電解鋁100多萬噸。與此同時，雖然投資增幅已經下降，但仍然在上馬新項目，新增產能甚至超過壓縮產能，抵消了壓縮產能的效果。中國鋼鐵工業協會公布的數據顯示，2014年我國淘汰煉鐵產能3000萬噸左右，同時新增煉鐵產能3000萬噸，雖然較2013年下降36.2%，較2012年降幅過半，但新增煉鐵產能與淘汰煉鐵產能基本相當，當年全國實際煉鐵總產能較上年基本未變。

從需求看，“十二五“”以來，我國經濟增長持續放緩，從2011年的9.3%降至2015年的6.9%。經濟下行造成總需求下降，致使在產能已經壓縮的情況下，相對的產能過剩情況并未好轉。以煤炭行業為例，在經濟下行、能源結構轉換與新能源消費增加的情況下，我國煤炭行業自2012年起步入寒冬，甚至出現了“量價齊跌”的慘烈景象。煤炭消費量在2014年“史無前例”的轉為下降。2014年、2015年，煤炭消費量分別為28.12、27.52億噸煤，分別下降2.9%、3.7%，煤炭企業出現全行業虧損。國家統計局的數字顯示，到2015年末，全社會存煤已持續48個月超過3億噸。但國內煤礦現有生產能力40億噸左右，在建規模11億噸，我國煤炭產能過剩問題十分突出。

二、未來化解產能過剩的策略選擇

去年12月召開的中央經濟工作會議提出，2016年要抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務。今年的政府工作報告更是明確提出，著力化解過剩產能和降本增效。重點抓好鋼鐵、煤炭等困難行業去產能，堅持市場倒逼、企業主體、地方組織、中央支持，運用經濟、法律、技術、環保、質量、安全等手段，嚴格控制新增產能，堅決淘汰落后產能，有序退出過剩產能。

毫無疑問，產能過剩業已成為“十三五”時期經濟轉型升級、結構調整過程中必須攻克的難題。與以往幾次產能過剩相比，目前產能過剩的驅動因仍然是經濟增速下滑帶來產業結構性調整的需求，外部疲軟的經濟環境更是給產能過剩的現狀“雪上加霜”。民生證券發表報告認為，在新常態下，經濟增長率不可能恢復以前兩位數水平，加之產業結構調整，因此，本次產能過剩所需耗費的時間會更加漫長，相關行業業績受去產能沖擊到回升時間跨度相對更長。從國際經驗看，世界上發達國家和地區（如歐洲、美國、日本）均經歷過產能過剩階段。上世紀80年代“亞洲四小龍”在出口導向型經濟支撐下，一度投資率也較高在35%左右，致使90年代末遭受亞洲金融危機沖擊時，貨幣危機迅速擴展到經濟危機，其中產能過剩是重要因素，這方面韓國等尤甚。這些國家陸續花了20—30年的時間才慢慢化解掉過剩產能。更何況，我國的產能過剩還帶有自身的體制性、政策性的原因，當然也有企業本身追求擴大規模的原因。因此，我國化解產能過剩不可能一蹴而就，也不能操之過急。更要從長計議。2013年10月發布的《指導意見》給出了5年的時間，今年2月頒布的化解鋼鐵與煤炭行業產能過剩的意見又提出了5年的時間。實際上把政策執行期限由原來的2018年延長至2020年。這也是考慮到化解產能過剩任務的長期性和艱巨性。中國企業家調查系統此前發布的調查報告同樣顯示，71%的企業認為產能過剩“非常嚴重”或“比較嚴重”。超過一半的企業認為，要消化目前的過剩產能，至少需要3年以上的時間。從治理產能過剩的經驗看，3—5年的時間仍然是不夠的。

回顧治理產能過剩的歷史，可以看出，產能過剩的發生是反反復復，屢次治理，又屢次反彈。產生產能過剩的原因一直基本相同，治療對策也基本相近，而導致政策失效的原因也基本相同。例如，在我國，政府特別是地方政府因追求高增長而導致產能過剩這一重要原因一直沒有明顯變化。由于存在過度追求速度和投資偏好的體制機制動因，地方政府行為上必然要人為壓低生產要素等投資品價格支撐投資高增長，無論是各地招商引資中的競爭性壓價政策—土地、稅收優惠，不計環境成本，還是要素價格市場化的遲滯，本質上都是政府過度干預資源配置產生的市場信號扭曲。中國歐盟商會主席伍德克也表示：“在回顧了2009年的研究報告之后，我們發現當時提出的建議在今天仍然有效。我們希望2016年的分析和建議可以推動中國的政策制定者采取實際行動?！币虼?，未來化解產能過剩要“以史為鑒”，充分借鑒前期的經驗與教訓，政策的制定必須既充分考慮現階段的體制特點與經濟環境，分析前期政策的得失，糾正政策執行中的失效，同時又前瞻未來，與體制改革的目標銜接，從而在執行中不斷提升政策的針對性與有效性。

1.不斷提升調控政策的科學性和預見性

我國化解產能過剩一直以壓縮產能、總量控制為主要手段。這種手段的不足在于僅從供給側出發調節產能過剩，而產能過剩狀況是由供需兩個方面的狀況決定的。目前每年的壓縮產能任務都能夠完成，但產能過剩狀況依舊。從以往的經驗看，有關部門對需求的預測與實際數據差異較大。以鋼鐵工業為例，按照國家有關部門對鋼鐵需求的預測，2005年我國粗鋼需求量為1.4億噸，而當年實際消費3.53億噸；2010年粗鋼需求量為3.2億噸，而當年實際消費約為6億噸。在有色金屬和水泥等領域也存在同樣的問題。這種調控目標與結果一再背離的現象，需要決策部門認真反思。要吸取“越控制總量，投資越踴躍，產能越過?！钡慕逃枴Ｒ嘈刨Y本和市場的理性。未來要不斷提升調控手段與政策的科學性和預見性。進一步建立精細化的調控指標體系，差異化不同性質過剩產能的調控方法。

一是建立產能利用率評估和預警制度，首先，提升宏觀經濟走勢的預測水平，減少對微觀經濟的直接管制和干預，將現行企業統計、景氣指數分析與產能利用率評價結合起來，逐步建立起統一的行業產能過剩評估指標體系和預警系統，讓企業和投資者及時準確地了解行業產能及相關信息，理智決策進入或退出市場行為，商業銀行據此控制信貸投向和規模，防止投資過度，規避金融風險；其次，改革“總量控制”的產業政策思路以及建立在此基礎上的項目審批準入制度，最終改審批制為核準制，并且要以能源資源、環境保護和安全生產作為前置性條件，監管方式也應該從前置性審批，轉變為事中和事后的過程監管，提高調控水平。

二是差異化不同性質過剩產能的調控方法，對于不同性質的產能過剩，需要分業施策、多管齊下。對技術落后產能的企業，依照國家法律和法規關停、淘汰，防止這類企業在市場出現短期需求趨旺、價格上漲時“死灰復燃”。對結構性缺陷導致的“低水平”過剩產能實行“有保有壓”的調控措施，利用信貸、財稅、價格等經濟政策杠桿“扶優汰劣”，引導行業內部結構調整；對因購買力水平低、有效需求不足產生的相對性產能過剩和部分行業出現的階段性產能過剩，加強規劃引導，提高企業集中度，引導企業站術進步前沿、順應產品更新換代趨勢進行結構調整。

2.加大政策執法的力度和權威性

從以往政策執行的教訓看，一些設計初衷良好的政策沒有得到有效貫徹執行，或者被政策受力方化解，致使政策未能發揮應有的效果。例如，針對鋼鐵等領域出現的產能過?，F象，政府相繼出臺了一系列產業政策，對新上項目規定了很嚴格的技術、環保及規模等進入門檻。然而，一些地方根本無視國家產業政策，違規上馬項目。調查顯示，各地都有大批未經國家環評和審批而上馬的鋼鐵、水泥、玻璃和電解鋁項目。同時，一些地方進入工信部淘汰落后名單的企業產能，至今仍然在運行，沒有被淘汰。一些企業為了擴張產能，擅自更改技術標準，降低了產品質量。更有一些企業以嚴重污染環境為代價，降低生產成本。這些現象的一再出現，已經嚴重削弱了產業政策和政府部門的權威性和公信力。原工信部部長李毅中曾經表示，政府部門在調控淘汰落后產能上力度還不夠，措施不得力。

應該說，在目前的體制環境下，上述政策還是有“用武之地”的，但必須嚴格執法，加大監管的力度，不折不扣地執行各項政策法規，切不可姑息手軟。一是建立巡視檢查制度，由發改委、工信部等部門組成檢查組，定期巡視檢查。這樣才能發現那些違規未申報的新項目。二是強調行政問責制的使用。鑒于現階段的產能過剩在很大程度上是政府權力干預市場運行所致，因而，行政力量造成的問題現階段還只能用行政的辦法來應對。在這方面，有些地方在治理污染上已經創造了很好的經驗，一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官，治官先治人”的鐵腕治污措施，收到很好效果。與此相比，國內還鮮有官員因產能過剩問題受到處罰。因此，下一步要突出行政問責制的作用。當然，這只是現階段不得已而為之的現實對策，而非長久之計。強化行政辦法的弊病在于與體制改革的方向“背道而馳”，其執行效率肯定是“非優化”的，但目前環境下的確沒有“最優策略”，而只能退而求其次，并承擔相應的成本。從長期看，行政手段與市場調節兩種工具的運用是一個此消彼長的關系，市場手段有一個循序漸進的發育過程?，F行的體制環境決定了行政手段還不可缺少。

3.加快配套政策的改革速度

由于產能過剩的產生與我國經濟環境與體制的復雜性具有高度的相關性，因此，產能過剩的治理也必須其它相關配套政策的支持。例如，由于資源要素市場改革滯后，能源、資源、土地等沒有按照其稀缺程度和環境的代價來定價，直接刺激了大量高耗能、高污染項目的上馬。因此，相應有針對性的改革政策很早就提出了。這些政策包括：一是改革資源性產品價格，理順煤、電、油、氣、水、礦等資源產品價格關系。二是深化資源性產品的稅收機制改革。然而，由于相關改革的復雜性與艱巨性，這些規劃中的改革措施一直沒有到位。三中全會提出，到2020年重大改革要取得實質性進展，因此，要進一步深化相關領域的改革，來支持產能過剩的治理。

一是深化行政管理體制改革。包括重塑中央和地方財政關系和改革地方官員的評價和升遷體系。伴隨新預算法的實施，公眾支出應該更加透明和更好地得到社會監督以避免地方政之間通過各種形式的補貼開展投資和經濟增長方面的攀比。而加快地方政府官員評價和升遷體系的改革，則有助于消除地方政府對企業投資行為的過度干預。

二是完善財稅支持政策。各級財政加大對產能嚴重過剩行業實施結構調整和產業升級的支持力度，完善促進企業兼并重組的稅收政策。對向境外轉移過剩產能的企業，其出口設備及產品可按現行規定享受出口退稅政策。修訂完善資源綜合利用財稅優惠政策。

三是繼續落實有保有控的金融政策。對整合過剩產能的企業，積極穩妥開展并購貸款業務。大力發展各類機構投資，鼓勵創新基金品種，開拓企業兼并重組融資渠道。加大企業“走出去”的貸款支持力度、適當簡化審批程序，完善海外投資保險產品，研究完善“走出去”投融資服務體系，支持產能向境外轉移。

四是完善和規范價格政策，深化資源型產品價格改革。按照體現資源稀缺性和環境成本的原則，深化水、電、油、氣、礦等資源價格改革。對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等高耗能行業，能耗、電耗、水耗達不到行業標準的產能，實施差別電價和懲罰性電價、水價。

五是落實職工安置政策。據新華社報道，未來2至3年，若產能過剩最嚴重的行業減產30%，將造成裁員300萬人。這些工業包括：鋼鐵、煤炭開采、水泥、造船業、煉鋁和平板玻璃。各級政府要切實負起責任，將化解產能嚴重過剩矛盾中企業下崗失業人員納入就業扶持政策體系。落實促進自主創業、鼓勵企業吸納就業和幫扶就業困難人員就業等各項政策，切實做好下崗失業人員社會保險關系接續和轉移，按規定落實好其社會保障待遇，依法妥善處理職工勞動關系。

4.大力推進“一帶一路”戰略的實施

“走出去”一直是中國企業提升國際化經營水平的重要途徑，而利用“走出去”轉移過剩產能則是近年國內產能過剩形勢下所強調提出的策略。當前，推動我國企業加速“走出去”的重要機遇是“一帶一路”戰略的實施。我國經濟與“一帶一路”許多沿線國家具有互補性。這些尚處在工業化初期階段，不少國家的經濟高度依賴能源、礦產等資源型行業，而我國企業經過多年的發展，一些行業的制造工藝技術和主體裝備已經到店或接近國際先進水平，處于產業鏈的相對高點，有能力向這些國家提供各種產品與設備。資料顯示，我國鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等行業已經有大批符合能耗、質量、環保標準的過剩產能，可以考慮向國外轉移部分產能。以鋼鐵為例，有關分析顯示，如果我國每年有10%-15%的鋼鐵產品出口，國內鋼產量就可基本實現平衡。因此，我國企業的策略應當是，第一，進一步加大鋼鐵產品等過剩產能的出口力度，政府通過出臺稅收政策鼓勵企業提高產品國際競爭力，比如降低在能源緊張時期加征的15%電解鋁出口關稅等。第二，產能過剩的企業積極“走出去”。比如，我國鋁企業可以到東南亞、俄羅斯、幾內亞等資源能源富集的國家和地區進行生產，把電解鋁這類耗能高、污染大的生產環節向海外轉移。第三，積極應對眾多國家針對我國企業實行的反傾銷、反補貼政策。2014年以來，國內鋼鐵企業加快推進國際化戰略，已經密集在境外投資了一批鋼鐵項目。

當然，通過“走出去”轉移過剩產能有一個過程，還需要量力而行，還要看“一帶一路”沿線國家的市場需求情況，而不能“急于求成”。就目前而言，“走出去”還不是治理過剩產能的最重要手段，但是這個方向必須堅持下去。展望“十三五”時期，我國企業將在“一帶一路”沿線國家發展能源在外、資源在外、市場在外的“三頭在外”型產業，進而帶動產品、設備和勞務輸出，有效實現我國產能的向外投放。

5.充分發揮市場機制的決定性作用

由于產能過剩反映了經濟運行中供給與需求的相對狀況。從根本上看，只有運用市場化辦法才能建立化解產能過剩的長效機制。前不久，李克強總理在太原主持召開鋼鐵煤炭行業化解過剩產能、實現脫困發展工作座談會時指出，要更加注重運用市場化辦法化解過剩產能。從國際經驗看，美國當年化解產能過剩主要是靠市場優勝劣汰、自然出清。美國每年企業間購并重組以及破產數量數以萬計，加之發達的風險投資和資本市場支持，為市場機制發揮作用創造了條件。美國是發達國家中把治理產能過剩與產業升級結合較好的國家。從我國當前情況看，產能過剩在各個行業都存在，原材料行業如水泥、玻璃，機械行業如汽車、造船，新興產業如光伏、風電等，都有產能過剩的現象，產能利用率大約都在70%左右，但汽車行業甚至水泥行業的效益都好于鋼鐵行業。統計局數據顯示，2014年鋼鐵業利潤率2.2%，低于工業企業5.91%的平均水平，更是遠低于汽車制造業8.99%的水平。即使在鋼鐵行業內部，也不是每個企業都虧損。在市場經濟環境下，應當發揮市場倒逼機制作用，要靠市場機制起作用，通過市場競爭化解過剩產能，實現優勝劣汰。這才是化解產能過剩的“治標”之策。當然，我國的市場機制還不盡完善，市場機制完全發揮作用也有一個“循序漸進”的過程。

從供給側看，化解過剩產能的最佳途徑還是要以市場為導向，靠技術和產品創新。盡管多數傳統行業總體上存在產能嚴重過剩，但也存在結構性產能不足。比如平板玻璃中電視機用大平板，玻璃基板等多數還靠進口。風機設備中風機組成控制系統及多數零部件還要進口。我國企業要緊緊抓住新常態下經濟轉型升級的要求，抓緊技術創新，創造有效供給。毋庸諱言，技術與產品創新同樣是一個需要持之以恒堅持的過程。